Глава 3. Способы повышения эффективности правовой экспертизы в РФ

В современных условиях развития российского общества правовая экспертиза является неотъемлемым инструментом эффективного развития правовой системы и государства в целом. Вместе с тем, справедливо признать, что изучение данного юридического феномена находится на весьма низком уровне. Данная проблема, с одной стороны, обусловлена отсутствием теоретических исследований и налаженной практики и, с другой – недостаточным вниманием законодателя к ней. Поэтому представляется важным определить возможные пути повышения эффективности правовой экспертизы в РФ.

В первую очередь следует обозначить недостаток комплексных теоретических исследований. Изучение носит лишь фрагментарный характер, что не позволяет составить целостное представление о данном виде экспертной деятельности. В центре внимания современных ученых в большей степени находятся иные виды экспертиз (антикоррупционная, лингвистическая, финансовая, криминологическая и т.д.). Ввиду этого в первую очередь важно расширять теоретический массив по вопросам правовой экспертизы в РФ. В 1996 году в Санкт-Петербурге состоялась первая Всероссийская конференция «Экспертиза и Экспертная деятельность». Данное мероприятие было проведено по инициативе Экспертного совета при Правительстве РФ. Основной целью послужило обсуждение современных проблем развития экспертной деятельности, разработка методов, пути совершенствования нормативно-правового, организационного, методического и методологического обеспечения экспертной деятельности[34]. Представляется, что данная практика является весьма позитивной и позволяет привлечь внимание исследователей к данному вопросу. Активное развитие теоретической базы, в свою очередь, даст возможность для эффективного развития правовой экспертизы в практическом аспекте.

Вместе с тем, на сегодняшний момент уже существует возможность повышения качества экспертной деятельности. В первую очередь, необходима разработка методологических рекомендаций к проведению правовой экспертизы федеральных законов. Тем самым, будут унифицированы те требования, которые предъявляются к эксперту. Главным образом, данные рекомендации должны освещать вопросы юридической техники. В настоящее время во многих зарубежных странах такая практика является распространенной. Так, в Швейцарии с 1976 г. действуют «Директивы по законодательной технике», в Австрии с 1976 г. эксперты руководствуются «Нижнеавстрийскими законодательными директивами» и издаваемыми с 1990 года Ведомством Федерального канцлера Австралии «Законодательными директивами». В Канаде регулярно издается справочник «A Guide of the making of federal act and regulations»[35]. В нем содержится всестороннее описание процесса создания законов. Интересен также опыт США, в каждом штате издаются свои методические пособия по законодательной технике. «Руководства включают подробные требования к структуре, содержанию и оформлению законопроекта, а также терминологический словарь по правилам юридической техники»[36]. В РФ на сегодняшний день подобной литературы пока явно недостаточно. Существуют лишь фрагментарные указания на требования, которые должны быть соблюдены в ходе правотворческой деятельности. Представляется, что в обязательном порядке необходимо разработать рекомендации по основным правилам юридической техники.

Кроме того, в рекомендации должны содержаться единые требования к перечню вопросов стоящих перед экспертом. Не следует отождествлять их с задачами правовой экспертизы, они не соотносятся как один к одному. Иногда эксперт при ответе на один вопрос может решить несколько задач или, наоборот, для решения одной задачи следует ответить на целый ряд вопросов. Также в рекомендациях следует отразить наиболее распространенные правотворческие ошибки. Правовой доктриной и практикой нормотворчества выявлены наиболее распространенные дефекты нормативных правовых актов. Среди них:

1. неверное установление предмета правового регулирования;

2. необоснованное определение пределов и метода правового регулирования;

3. некорректное наименование правового акта;

7. неверное использование юридической терминологии;

8. нарушение системных связей между различными актами;

Кроме того, следует решить вопрос с неоднозначностью характера экспертного заключения. В главе 1 было отмечено, что эксперт не является субъектом нормотворческого процесса, его замечания не носят императивный характер. Вместе с тем, следует представить позицию министров Министерства Юстиции РФ. По их мнению, необходимо не просто констатировать факт дефекта, но и вносить предложения по закреплению наиболее приемлемых формулировок нормативных предписаний[37]. Окончательную ясность в данный вопрос может внести лишь принятие специального нормативного правового акта, регулирующего основы экспертной деятельности.

Ране было упомянуто о проблеме реализации ретроспективной правовой экспертизы. Действительно, на сегодняшний день отсутствует специально уполномоченный орган, в перечень компетенций которого входит обязанность проведения экспертизы действующих федеральных законов. Однако вполне ясно, что на этапе законотворческой деятельности невозможно заранее предвидеть все недостатки законопроекта и те негативные последствия, которые могут произойти в процессе правоприменения. Данная проблема актуализирует вопрос о расширении компетенции отдельного государственного органа и создании независимой структуры.

С учетом специфики деятельности органов государственной власти в РФ представляется возможным возложить обязанность по проверке действующих федеральных законов на Министерство Юстиции РФ. На сегодняшний день согласно «Положению о Министерстве Юстиции РФ»[38] данный орган исполняет широкий спектр полномочий, в том числе проведение правовой экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ; проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам и т.д. Следовательно, эксперты в структуре данного органа власти имеет опыт и необходимые ресурсы для проведения правовой экспертизы действующего законодательства. Более того, Министерство Юстиции РФ обладает обширной информацией о состоянии правовой сферы жизни общества и может качественно оценить те проблемы, которые происходят при реализации нормативных правовых актов.

Следует также отметить возможность создания совета независимых экспертов, уполномоченного на проведение правовой экспертизы действующих федеральных законов. Совет должен состоять из компетентных лиц, имеющих высшее юридическое образование и прошедших специальную подготовку. Совет должен имеет характер негосударственной структуры, выступать элементом гражданского общества. Такой шаг способствует возможности проведения независимых экспертиз и вовлечения граждан в процесс повышения качества российского законодательства.

«Венцом» всех предложенных путей развития перспективной и ретроспективной экспертизы федеральных законов должно послужить принятие на федеральном уровне единого нормативного правового акта, который бы унифицировал все требования к проведению правовой экспертизы. Введение такого закона в систему нормативных правовых актов легитимирует действие данного вида экспертной деятельности, даст определение основным правовым понятиям по вопросу правовой экспертизы, очертит круг субъектов, уполномоченных ее осуществлять, установит порядок проведения и юридическую силу экспертного заключения. При разработке данного закона следует обратиться к прогрессивной практике законодательного регулирования по смежным вопросам. Так, следует учитывать положения «Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ»[39], «методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов»[40], «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[41] и т.д.

Эффективным источником информации может выступить модельный закон «О государственной экспертизе»[42], принятый на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств участников СНГ. Этот закон регулирует отношения, возникающие в связи с назначением и проведением экспертизы проектов решений, принимаемых государственными органами, независимо от уровня подготавливаемого и принимаемого решения, вида экспертизы, технологии и участников экспертных работ, устанавливает задачи и принципы проведения государственной экспертизы, определяет полномочия и ответственность государственных органов, экспертных организаций и экспертов. Закон служит базисом для развития экспертной деятельности в национальной правовой системе.

Следует отметить, что вышеизложенные предложения не лишены основания. На сегодняшний день позитивным примером развития экспертной деятельности может послужить антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. На протяжении весьма длительного времени разрабатывались способы противодействия коррупции в РФ. Длительные исследования определили возможность борьбы через устранение коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах. Впоследствии был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Данный пример, действительно, является образцом положительных преобразований в экспертной деятельности в РФ. Вместе с тем, на наш взгляд, следует сделать принципиальное замечание.

Перечень коррупциогенных факторов (несовершенство юридической техники, избыточное государственное регулирование, пробельность в праве, коллизии в праве, нарушение процедуры принятия и т.д.) дает основания полагать, что все они могут быть устранены в ходе грамотного проведения правовой экспертизы. Данное положение не умаляет значимости антикоррупционных исследований нормативных правовых актов, а подчеркивает необходимость развития правовой экспертизы в российском законодательстве.

Подводя краткий итог, следует отметить, что на сегодняшний день правовая экспертиза действующих и потенциальных федеральных законов нуждается в разработке способов повышения ее эффективности. Потенциал правовой экспертизы велик, однако его использование возможно лишь при расширении теоретических исследований, налаживания практики правоприменения и нормативно-правовом закреплении основ экспертной деятельности. Также следует заимствовать положительный опыт зарубежных стран, на территории которых институт правовой экспертизы активно функционирует весьма длительное время.

Эффективность и сбалансированность государственно-правового развития напрямую зависит от качества законодательной базы. Последнее может быть обеспечено посредством осуществления правовой экспертизы нормативных правовых актов в целом, а также действующих и потенциальных федеральных законов в частности.

На основе содержания проведенного исследования представляется возможным сделать следующие выводы.

На сегодняшний день явление правовой экспертизы в отечественной науке является недостаточно изученным. Наблюдается инвариантность ее в понимании. Это во многом приводит к отсутствию четких требований к содержательной составляющей экспертной деятельности. В частности, недостаточно разработан перечень вопросов стоящих перед экспертом в ходе проведения исследования, что ведет к неполному результату конечных исследований, создает возможность принятию дефектных актов. Кроме того, в современных условиях экспертиза носит внутриведомственных характер. Не обозначен строгий круг субъектов, уполномоченных на проведение правовой экспертизы. В особенности это негативно сказывается на проведении ретроспективной экспертизы. Уязвимым моментом является характер экспертного заключения. Не обозначены требования к оформлению и круг вопросов, ответ на которые должен изложить в мотивировочном заключении эксперт. Все это значительно снижает потенциал правовой экспертной деятельности.

Содержание правовой экспертизы включает, во-первых, его анализ действующего или потенциального федерального закона в общем контексте российского законодательства, во-вторых, с позиции соблюдений правил юридической техники. В процессе исследования установлено, что наиболее затруднительными среди них является оценка предмета правового регулирования, анализ действующего или потенциального федерального закона на соответствие Конституции РФ, согласованности с общей системой права. Данные задачи являются, на наш взгляд, базовыми. Вместе с тем наблюдается отсутствие ясности некоторых содержательных моментов. Представляется затруднительным грамотно определить пределы правового регулирования, значения понятия «соответствие Конституции РФ», а также особенности разрешения вопроса коллизий в актах равной юридической силы.

Таким образом, определив основные проблемы правовой экспертизы. Следует констатировать, что на сегодняшний день правовая экспертиза действующих и потенциальных федеральных законов нуждается в разработке способов повышения ее эффективности. Значительной проблемой является отсутствие нормативно-правового закрепления экспертной деятельности. Решение данного вопроса, на наш взгляд, послужит эффективным способом совершенствования правовой экспертизы в РФ. В настоящий момент такой шаг может показаться затруднительным для законодателя, несмотря на наличие определенной базы в вопросах экспертной деятельности

Вместе с тем, в настоящий момент возможна разработка методических основ, которыми мог бы пользоваться эксперт при осуществлении своей деятельности. Возможно расширение теоретических основ, направленных на изучение содержательных и процедурных вопросов правовой экспертизы. Реализация указанных мер способствовала бы совершенствованию нормотворческой деятельности, устранило недостатки правовой экспертизы в РФ.

Таким образом, в условиях российской правовой действительности, правовая экспертиза как действующих и потенциальных федеральных законов, так и законодательства в целом является одним из наиболее действенных способов повышения эффективности законодательства. Это дает основания полагать, что изучение теоретических и практический основ правовой экспертизы является перспективным направлением развития.

Живите по правилу: МАЛО ЛИ ЧТО НА СВЕТЕ СУЩЕСТВУЕТ? Я неслучайно подчеркиваю, что место в голове ограничено, а информации вокруг много, и что ваше право...

Что делать, если нет взаимности? А теперь спустимся с небес на землю. Приземлились? Продолжаем разговор...

Что способствует осуществлению желаний? Стопроцентная, непоколебимая уверенность в своем...

Что делает отдел по эксплуатации и сопровождению ИС? Отвечает за сохранность данных (расписания копирования, копирование и пр.)...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: