Форма нормативно-правового акта как критерий допустимости конституционной жалобы

Оспариванию гражданином в конституционном судопроизводстве подлежит закон, под которым Конституционный Суд РФ понимает любые виды законов в Российской Федерации, включая федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также законы субъектов Российской Федерации.

2.5.1. Федеральные и региональные законы как предмет конституционной жалобы

Следует отметить, что ни ст. 125 Конституции РФ, ни ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ не называют федеральные конституционные законы в качестве предмета конституционного контроля, в том числе в рамках конкретного нормоконтроля по жалобам граждан. Это, однако, не исключает возможности их проверки в порядке конституционного судопроизводства, поскольку конституционное понятие «федеральный закон» имеет расширительное значение и включает в свое содержание, в том числе и «федеральные конституционные законы», что было неоднократно подтверждено в практике Конституционного Суда РФ, принимавшего к рассмотрению обращения о проверке конституционности положений федеральных конституционных законов.

Вместе с тем вопрос о допустимости проверки федеральных конституционных законов в качестве специального в конституционно-судебной практике не решался, в связи с чем в начале 2007 года при рассмотрении Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности ряда положений Федерального конституционного закона «О референдуме РФ» постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде РФ было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу, поскольку ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд РФ осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов[55]. Рассмотрев данное ходатайство, Конституционный Суд РФ не нашел оснований для его удовлетворения, четко сформулировав при этом свой подход в отношении допустимости конституционно-судебной проверки федеральных конституционных законов в условиях действующего конституционно-правового регулирования.

Как следует их данного решения, провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и обеспечиваются правосудием, Конституция РФ, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным и федеральным законам, не допускает существование нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции РФ не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства (ст. 1, ч. 1; ст. 2; ст. 4, ч. 2; ст. 10, 15 и 18; ст.118, ч. 1 и 2; ст.120). Положения ст. 125 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 4 (ч. 2), 15 (ч. 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда РФ как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции РФ, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием – парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции РФ, а также в ее ст. 71 (п. «а»), 90 (ч. 3) и других термина «федеральный закон», которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Из того же исходил федеральный законодатель при определении основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации: согласно п. 61 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для целей названного Федерального закона термин «федеральный закон» означает федеральный конституционный закон и федеральный закон. Принимаемые на основе и во исполнение Конституции РФ федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции РФ, тем более, если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом РФ при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов (Постановления от 11 июня 2003 года № 10-П и от 6 апреля 2006 года № 3-П, определения от 12 марта 1998 года № 32-О, от 14 января 1999 года № 4-О и от 27 декабря 2005 года № 491-О). При этом из ст. 118, 120 и 125-128 Конституции РФ, определяющих в том числе объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными.

Под конституционное понятие «законы» (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ) подпадают также законы субъектов Российской Федерации, включая их конституции (уставы) как основные законы субъектов Российской Федерации.

Региональное законодательство составляет один из важных блоков нормативного массива правового регулирования социально-трудовых. В силу п. «ж» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, а также трудовое, семейное и жилищное право прямо отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что предполагает достаточно обширные нормотворческие полномочия субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере. Этим определяется и необходимость осуществления федерального конституционного контроля за соблюдением субъектами Российской Федерации федерального стандарта гарантирования социально-трудовых прав, что является функцией Российской Федерации, установленной п. «а» и «в» ст. 71 Конституции РФ.

Отнесение региональных законов, включая конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, к конституционному понятию «закон» важно еще и потому, что на конституционные жалобы граждан в этом случае не распространяется предусмотренное п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ ограничение юрисдикции Конституционного Суда РФ по проверке на соответствие Конституции РФ лишь тех законов и иных нормативных актов субъектов РФ, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Конституционная жалоба гражданина (или запрос суда) может быть связана с проверкой на соответствие Конституции РФ и такого закона субъекта РФ, который принят в порядке ст. 73 Конституции РФ, т.е. вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В качестве примера конституционно-судебной проверки региональной законодательной регламентации социально-трудовых отношений можно привести Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2000 года № 94-О, принятое по обращению Якутского республиканского комитета профсоюзов местной промышленности и коммунально-бытовых предприятий, в котором оспаривалось установленное в Республике Саха (Якутия) регулирование оплаты труда[56]. Заявитель полагал, что оно противоречит ст. 76 (ч. 5), 19 (ч. 1 и 2), 37 (ч. 3) и 55 (ч. 2) Конституции РФ. Конституционный Суд РФ, однако, счел возможным не согласиться с мнением заявителя, установив следующее.

Оспариваемый Закон Республики Саха (Якутия) от 21 октября 1998 года «О регулировании оплаты труда в Республике Саха (Якутия)», как установил Конституционный Суд РФ, предусматривает государственное регулирование оплаты труда, включающее наряду с введением условий труда определение предельно допустимой величины расходов на его оплату (абз. 5 ст. 2), и предоставляет Правительству Республики Саха (Якутия) право устанавливать для юридических лиц порядок определения этой величины расходов, в том числе относимой на себестоимость (ст. 7), то есть также использует такой прием правового регулирования, как нормирование средств, расходуемых на оплату труда. Средства, необходимые для оплаты труда работников бюджетной сферы, работников, занятых на государственных предприятиях, на государственной службе и т.п., ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации исходя из имеющихся в государстве на данном этапе его развития финансовых средств. Устанавливая предельно допустимую величину расходов на оплату труда, законодатель Республики Саха (Якутия) учитывал тяжелое экономическое положение, сложившееся в Республике. В силу этого проверка конституционности оспариваемых законоположений во взаимосвязи с принятыми на их основании нормативных правовых актов Правительства Республики Саха (Якутия) фактически означала бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решения законодателя субъекта Российской Федерации, что, по смыслу ч. 2 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», не относится к полномочиям Конституционного Суда РФ.

Вместе с тем Суд указал, что предоставление работодателям возможности устанавливать объем средств, идущих на оплату труда, по собственному усмотрению (либо даже с участием профсоюзов) без учета существующих нормативов могло бы повлечь такие негативные социально-экономические последствия, как превышение средств, идущих на потребление, над средствами, направляемыми на производство товаров, благ, услуг (если бы удельный вес оплаты труда был неоправданно велик), либо искусственное занижение фонда оплаты труда работодателями, что и в том и в другом случае привело бы к нарушению прав и свобод граждан, интересов государства и общества. Следовательно, Закон Республики Саха (Якутия) «О регулировании оплаты труда в Республике Саха (Якутия)», как и действовавший на тот момент КЗоТ РФ, выступает гарантией от фактического произвола работодателей при решении вопросов оплаты труда граждан. Цель оспариваемых положений названного Закона – не уменьшение размера заработной платы либо установление ее максимального уровня конкретным работникам, чей труд оплачивается на основе государственного регулирования, а определение предельно допустимой величины средств, идущих на оплату труда, с учетом реальных экономических возможностей Республики Саха (Якутия). Иное понимание предназначения этих норм означало бы недопустимое вторжение государства в область договорных отношений, возникающих между работником и работодателем на основе трудового договора, существенным условием которого является размер оплаты труда.

Другим примером может служить вынесенное Конституционным Судом РФ в июле 2007 года Постановление по делу о проверке конституционности п. 9 и 10 ст. 7 Закона Нижегородской области «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области»[57]. Оспариваемые гражданином нормы были признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1 и 2) и 39 (ч. 1 и 2), в той мере, в какой они, закрепляя право государственных гражданских служащих области (муниципальных служащих в Нижегородской области) на включение в стаж государственной гражданской службы (муниципальной службы), дающий право на назначение пенсии за выслугу лет, периодов замещения соответствующих должностей в органах государственной власти и управления на территории РСФСР до 31 января 1991 года, а также в крайкомах, обкомах, окружкомах, райкомах, горкомах партии и их аппаратах до 14 марта 1990 года на территории РСФСР, не допускают зачет в этот стаж периодов трудовой деятельности в органах государственной власти и управления, а также партийных органах и их аппаратах в других союзных республиках бывшего СССР.

Особой разновидностью законов субъектов Российской Федерации как предмета конституционного контроля являются их конституции (уставы), в которых вопросам регулирования социально-трудовых отношений нередко посвящаются отдельные главы. Это, в частности, глава 3 «Экономические, социальные и культурные права гражданина и человека» Конституции Республики Алтай[58], глава 9 «Экономические основы» Конституции Республики Саха (Якутия)[59], глава 5 «Основы социальной политики» и глава 6 «Основы экономической политики» Конституции Республики Тыва[60], глава 6 «Основы стратегии социально-экономического развития Пермского края» Устава Пермского края[61], глава 7.3 «Социальная защита» Устава Московской области[62] и др.

Учитывая весьма существенную специфику юридической природы данных актов, этот вопрос был предметом специального рассмотрения Конституционного Суда РФ, в том числе с точки зрения допустимых форм, способов судебного нормоконтроля относительно данного вида актов субъектов Российской Федерации. Разрешая его в Постановлении от 18 июля 2003 года № 13-П, Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам[63].

Во-первых, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. По смыслу ст. 66 (ч. 1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76 конституции и уставы субъектов Российской Федерации, будучи учредительными по своему характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции РФ, определяют организацию субъектов Рос-

сийской Федерации и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних. При этом, по мнению Конституционного Суда РФ, конституция (устав) субъекта РФ – это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов РФ на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный характер.

Во-вторых, названные особенности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъектов Российской Федерации. Эти особенности не может не учитывать федеральный законодатель, устанавливая полномочия судов по рассмотрению дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

В-третьих, при проверке конституций (уставов) субъектов Российской Федерации – в силу их прямой нормативной связи с Конституцией РФ – основополагающим критерием является их соответствие Конституции РФ. По смыслу положений ст. 5, 66, 71, 72, 73, 76 и 125 Конституции РФ выявление соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта Российской Федерации утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.

В связи с этим Конституционный Суд РФ признал содержащуюся во взаимосвязанных п. 2 ст. 115 и п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР и во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26; ч. 1, 2 и 3 ст. 251; ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 66 (ч. 1 и 2); 76 (ч. 3, 4, 5 и 6); 118 (ч. 2); 125 (ч. 2, 3 и 5); 126 и 128 (ч. 3).

Одновременно, проведя анализ действующего законодательства, Конституционный Суд РФ установил, что конституционное судопроизводство по проверке положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле, вправе инициировать, в том числе Генеральный прокурор РФ, что вытекает из возложенных на прокуратуру полномочий по обеспечению исполнения Конституции РФ, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Что же касается граждан, их объединений, включая профсоюзные объединения, а также судов, то они вправе оспаривать нормы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в Конституционный Суд РФ в общем порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, так же как и иные законы субъектов Российской Федерации.

2.5.2. Могут ли быть предметом конституционной жалобы постановления Правительства?

По смыслу взаимосвязанных положений п. «в» ст. 71, п. «б», «ж», «к» ч. 1 ст. 72; ч. 1 и 2 ст. 76; ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 115 Конституции РФ с учетом их толкования, выработанного в практике Конституционного Суда РФ, правовое регулирование социально-трудовых отношений может осуществляться нормативными актами Правительства РФ, изданными на основании и во исполнение федерального закона. Это подтверждается, в частности, абз.5 ст.5 Трудового кодекса РФ, который относит акты Правительства РФ к трудовому законодательству. При этом 56 из 424 статей Трудового кодекса РФ прямо предусматривают принятие нормативного правового акта Правительства РФ по установленным ими вопросам (ст. 57, 59-61, 83, 92, 94, 96, 100, 112, 113, 117-119, 135, 139, 143-145, 147, 153, 154, 157, 161, 166, 211, 213, 216.1, 219, 221, 222, 225, 229.2, 244, 253, 257, 265, 268, 278, 282, 302, 314, 316, 325, 329, 331-334, 339-341, 350, 360, 370, 412). Таким образом, практика правительственного нормотворчества в социально-трудовой сфере весьма обширна и касается самых разных вопросов производственно-трудовой деятельности и обеспечения социальной защиты (например, постановления Правительства РФ от 14 июля 1997 года № 875 в ред. от 11 января 2007 года «Об утверждении Положения об организации общественных работ»[64], от 16 марта 2000 года № 234 в ред. от 11 ноября 2006 года «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий»[65], от 3 марта 2003 года № 131 в ред. от 9 июня 2007 года «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников»[66], от 17 февраля 2007 года № 97 «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)»[67] и многие др.).

Вместе с тем ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, закрепляя институт конституционной жалобы, не называет постановления Правительства РФ в качестве возможного предмета таких жалоб. Следовательно, по общему правилу Конституция РФ не предполагает проверку постановлений Правительства РФ в порядке конкретного конституционного контроля. Но как быть в том случае, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с федеральным законом и эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве? Речь идет о таких нормативных актах Правительства РФ, которые приняты во исполнение полномочия, возложенного на Правительство РФ непосредственно федеральным законом по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе; именно на основании такого уполномочия Правительство РФ в этом случае непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование).

Эти вопросы стояли перед Конституционным Судом РФ при выработке Постановления от 27 января 2004 года по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27; ч. 1, 2 и 4 ст. 251; ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ[68]. В данном Постановлении Суд указал, что поскольку в силу ст. 125 (п. «а» ч. 2) Конституции РФ проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ возложена на Конституционный Суд РФ, он правомочен проверять такие акты и на предмет их соответствия положениям ст. 15 (ч. 1), 114 и 115 Конституции РФ, в том числе требованию о том, что нормативные акты Правительства РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство РФ непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства РФ невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства РФ, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.

При этом Конституционным Судом РФ разрешается вопрос о соответствии Конституции РФ как самого закона, так и постановления Правительства РФ, без применения которого невозможно и применение закона. Следовательно, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, Конституционный Суд РФ в силу ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ, ст. 96, 97, 101 и 103 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» может признать допустимыми запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства РФ.

Такой подход – небесспорный в теоретическом плане (достаточно сказать о проблеме допущения в этом случае первичного правового регулирования актами органов исполнительной власти) – в правоприменительной практике породил конкуренцию юрисдикций между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ: поскольку всякий нормативный правовой акт Правительства РФ связан с законом, должен быть принят, как это прямо закреплено в ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение федерального закона, сталкиваясь с необходимостью проверки того или иного постановления Правительства РФ, Верховный Суд РФ, со ссылкой на Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 года № 1-П зачастую отказывается от рассмотрения дел об оспаривании соответствующих нормативных правовых актов, указывая, что их проверка может быть осуществлена лишь в рамках конституционного судопроизводства.

Характерной в этом плане является ситуация, сложившаяся в связи с обращением в Верховный Суд РФ гражданина Д.А. Баяджана, которому определением Верховного Суда РФ от 30 августа 2004 года, оставленным без изменения определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 25 ноября 2004 года, со ссылкой на Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 года № 1-П было отказано в принятии заявления о признании недействующим Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2003 года № 213, поскольку его заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. В связи с этим гражданин Д.А. Баяджан обратился с жалобой на нарушение его конституционных прав названным Положением в Конституционный Суд РФ, полагая, что оно противоречит ст. 15, 37 и 55 (ч. 2) Конституции РФ, а также Трудовому кодексу РФ. Рассмотрев это обращение, Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам[69].

Оспариваемое Положение утверждено Правительством РФ во исполнение предписания ч. 7 ст. 139 Трудового кодекса РФ. Данной статьей установлены единый порядок исчисления размера среднего заработка исходя из фактически начисленной заработной платы и фактически отработанного работником рабочего времени за 12 месяцев, предшествующих моменту выплаты, и общий принцип учета в составе средней заработной платы всех выплат, предусмотренных системой оплаты труда, применяемой работодателем, введено понятие среднего дневного заработка, используемого для оплаты отпусков и выплаты компенсации за неиспользованные отпуска, и определен способ его исчисления. Таким образом, ст. 139 Трудового кодекса РФ содержит общие правила исчисления средней заработной платы для всех случаев ее выплаты и одновременно возлагает на Правительство РФ полномочие по определению особенностей исчисления среднего заработка, т.е. осуществляет содержательное регулирование трудовых отношений и определяет компетенцию Правительства РФ по данному вопросу. Предоставление Правительству РФ указанного полномочия не может рассматриваться как произвольное, необоснованное, поскольку именно Правительство РФ, осуществляя исполнительную власть Российской Федерации, обеспечивает, в частности посредством издания нормативных правовых актов, регулирование в социально-экономической сфере, в том числе принимает меры по реализации трудовых прав граждан (ч. 1 ст. 13 и ст.16 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

Анализ содержания оспариваемого Положения в сопоставлении с нормами Трудового кодекса РФ, прежде всего его ст. 139, закрепляющей общие принципы и правила исчисления средней заработной платы, т.е. определяющей основное содержание нормативного регулирования соответствующих общественных отношений, показывает, что данный нормативный правовой акт Правительства РФ детализирует нормативное регулирование, установленное федеральным законом. Между тем в соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 января 2004 года № 1-П, нормативный акт Правительства РФ может быть проверен в порядке конституционного судопроизводства по жалобе гражданина в связи с конкретным делом в случае, если такой акт осуществляет непосредственное регулирование вопросов, не получивших урегулирования в самом законе, так как в этом случае проверка нормативно-правового акта Правительства РФ невозможно без установления соответствия и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зрения разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. В иных случаях, то есть когда вопрос о конституционности нормативного акта Правительства Российской Федерации не возникает (в том числе при конкретизации им норм федеральных законов, определивших основы правового регулирования в той или иной сфере), проверка этого акта осуществляется Верховным Судом РФ в порядке производства по делам о признании нормативных правовых актов недействующими.

Таким образом, Верховный Суд РФ не вправе разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ в порядке ст. 27 ГПК РФ только в том случае, когда проверка соответствия акта Правительства РФ федеральному закону невозможна без установления соответствия этого акта Конституции РФ.

В соответствии с этим Конституционный Суд РФ заключил, что поскольку оспариваемое Положение принято по вопросу, получившему содержательную регламентацию в федеральном законе в соответствии с конституционным принципом разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, проверка данного нормативного правового акта Правительства РФ в порядке конституционного судопроизводства по жалобе гражданина в данном случае означала бы вторжение в компетенцию судов общей юрисдикции, чего Конституционный Суд РФ делать не вправе.

Таким образом, для защиты своих прав заявитель должен был вновь обратиться в Верховный Суд РФ.

Между тем нельзя не признать, что наличие или отсутствие в федеральном законе, делегирующем Правительству РФ нормотворческие полномочия, содержательной регламентации общественных отношений, по поводу которых Правительству РФ следует принять нормативный правовой акт как критерий для разграничения полномочий между Верховным Судом РФ и Конституционным Судом РФ и, соответственно, как критерий допустимости обращения в эти судебные инстанции при оспаривании нормативного правового акта Правительства РФ не является точным, ясным и определенным, не исключает принятия произвольных субъективно-оценочных решений в отношении приемлемости той или иной жалобы. Однако отсутствие понятных для всех субъектов права критериев разграничения подведомственности по данного рода спорам недопустимо с точки зрения конституционных требований обеспечения судебной защиты прав и свобод граждан на началах равенства и справедливости, которые предполагают, в частности, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ч. 1 ст. 47 Конституции РФ).

Раскрывая смысл данного конституционного положения, Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что в силу Конституции РФ подсудность дел (и, очевидно, их подведомственность) должна определяться законом, закрепляющим критерии, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяли бы, в каком конкретно суде подлежит рассмотрению то или иное дело. Это позволило бы суду и участникам процесса избежать неопределенности в данном вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством правоприменительного решения, используя дискреционное полномочие правоприменительного органа или должностного лица, т.е. определять подсудность дела не на основании закона[70].

Исходя из этого, а также с учетом того, что оценка конституционности, очевидно, не может подменять собой проверку законности нормативного правового акта, в настоящее время существует острая потребность в научно-теоретической разработке проблемы разграничения компетенции между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ в сфере нормоконтроля актов Правительства РФ. Понимая сложность, многогранность, многоаспектность затронутой проблематики и не ставя перед собой задачу выработки завершенной модели нормативного урегулирования общественных отношений в данной области, представляется необходимым обратить внимание по крайней мере на следующие моменты, характеризующие содержание и пределы полномочий Конституционного Суда РФ, которые, вероятно, должны быть учтены в правовом регулировании.

Во-первых, наличие прямой нормативной связи федерального закона и постановления Правительства РФ, безусловно, предполагает их неразрывное, системно единое правовое регулирование конкретной сферы общественных отношений, а потому принятие Конституционным Судом РФ к рассмотрению жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод постановлением Правительства РФ возможно. Это подтверждается критериями допустимости конституционной жалобы, установленными ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и конкретизирующими ее положениями ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» – только при условии одновременного применения в деле заявителя и оспариваемого постановления Правительства РФ и федерального закона, которым Правительство РФ было уполномочено к осуществлению соответствующего нормотворчества.

Во-вторых, делегирование полномочий должно быть осуществлено в конституционно допустимой форме, а именно, по общему правилу, федеральным законом.

В-третьих, делегирование полномочий должно быть осуществлено в строгом соответствии с конституционными принципами наделения Правительства РФ нормотворческой компетенцией. Федеральный законодатель должен точно установить объем передаваемых Правительству РФ полномочий; критерии, условия и пределы их осуществления, в наиболее общем плане вытекающие из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости, которые предъявляют к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

В-четвертых, Конституционным Судом РФ должна быть оценена конституционность (а не законность!) реализации делегированных полномочий, которая в данном случае понимается не как осуществляемое Правительством РФ правоприменение, а как основанное на бланкетной норме федерального закона подзаконное нормотворчество, в рамках которого следует соотносить принятые Правительством РФ нормативные акты и, в первую очередь, с конституционным принципом разделения властей и принципом допустимости ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом.

Правительство РФ, осуществляя нормативную регламентацию общественных отношений исходя из предоставленных ему законодателем полномочий, не вправе выходить за пределы таких полномочий и тем самым подменять собой законодателя. Иное означало бы вмешательство Правительства РФ в исключительные прерогативы законодательной власти.

Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам...

Конфликты в семейной жизни. Как это изменить? Редкий брак и взаимоотношения существуют без конфликтов и напряженности. Через это проходят все...

Что делать, если нет взаимности? А теперь спустимся с небес на землю. Приземлились? Продолжаем разговор...

ЧТО ПРОИСХОДИТ, КОГДА МЫ ССОРИМСЯ Не понимая различий, существующих между мужчинами и женщинами, очень легко довести дело до ссоры...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: