Управление региональным развитием. История управления региональным развитием

Следует различать региональное развитие и управление им. Если первое выражается в развертывании, становлении целостной системы деятельности, пространственная организация которой создает регион, то управление региональным развитием представляет собой целенаправленную политику того или иного субъекта, заинтересованного в определенной конфигурации региона и стремящегося подтолкнуть других резидентов региона, чтобы они своими действиями участвовали в формировании данной конфигурации.

Региональное деление и развитие всегда были делом преимущественно государства, а потому границы регионов зачастую совпадали с границами государственно-административных образований либо границами инициируемых и реализуемых государством проектов. Государство выстраивало специальную политику «собирания земель» ради достижения своих стратегических целей. Правда, институционализация (нормативно-правовое и организационное оформление) государственной региональной политики как особой сферы деятельности государства произошло, по-видимому, только в период промышленной революции, т.е. в конце XIX – начале XX веков. До этого момента пространственное (региональное) развитие стран было в основном военно-административным присвоением территории и «прикрепленных» к ней ресурсов.

Первыми с проблемой регионального развития столкнулись страны Европы и Северной Америки. Резко возросли темпы урбанизации[20]. Произошел массовый отток населения из сельской местности в города[21], которые вынуждены были иметь дело с целым рядом неизвестных до этого времени проблем (социально-классовых, национальных[22], архитектурно-планировочных, санитарно-гигиенических и инженерно-коммунальных[23]). Характерная для эпохи индустриализации высокая степень производственной специализации территорий[24] потребовала развития новых транспортных инфраструктур. Решение данных проблем было возложено на публичную власть.

Первоначально государство, обеспечивая региональное развитие, брало на себя задачу восполнения дефицита капитала, труда либо земли – факторов традиционного индустриального производства. Регионы строились по некоему плану, в основу которого ложились расчеты производственных издержек (транспортных, обеспечения естественными и трудовыми ресурсами, энергией и пр.). Региональное развитие, таким образом, было размещением на территории производительных сил, а государственная политика регионального развития представлялась как политика участия в таком размещении, создание или раскрытие производительных сил территории. Государство занималось развитием так называемых «жестких инфраструктур» (hard infrastructure), включая строительство дорог, обеспечение промышленной водой, обустройство производственных территорий. Часто государство напрямую финансировало либо иным образом стимулировало индустриальное строительство. Огромное внимание, особенно в 1950-60-е годы уделялось привлечению внешних инвестиций в слаборазвитые регионы за счет разнообразных систем преференций.

Такая функция была присуща государствам даже в странах с англо-саксонской правовой системой. Предприниматели были двигателем изменений на рынках, в организации производства и технологиях, но за региональное развитие ответственным выступили публичные власти в лице государства и муниципий. Например, в Великобритании к началу XX века муниципалитеты дотировались из государственного бюджета. В 1919/20 финансовом году дотации в местных бюджетах составили почти 1/3 всех доходов, а ко времени второй мировой войны приблизились к 1/2. По законам 1923 и 1929 годов права органов местного самоуправления были существенно урезаны в сфере регулирования промышленности, сельского хозяйства, развития железнодорожного транспорта. Деятельность местных органов требовала согласия правительства в 75 случаях[25].

Первый крупный региональный проект, положивший начало бассейновому планированию, был реализован в США и известен под названием «развитие долины реки Теннеси». В рамках данного проекта правительство Рузвельта на основе специального закона создала специальную публичную корпорацию «Tennessi Vaiiy Authority» – ТВА[26]. Далее именно эта корпорация с привлечением федеральных и региональных средств, а также за счет размещения облигационных займов и привлечения частных инвестиций осуществила крупномасштабные строительные работы (гидроэнергетика, транспорт, ирригация и пр.). Аналогичную роль было призвано выполнить и Аляскинское агентство развития и экспорта (ЭЙДА), основанное в 1967 году решением законодательного собрания штата Аляска.

«Новые промышленные города», «специальные промышленные зоны» в регионах строились под патронатом правительства Японии.

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 6. «"Железнодорожная революция" как база регионального развития в индустриальную эпоху».

Практически до 1960-70-х годов в индустриально развитых странах Запада государство оставалось основным региональным девелопером, увеличивая хозяйственно-экономическую (технологическую, транспортную, финансовую, и пр.) связанность территорий. В эти годы, когда в большинстве стран Запада заканчивалась эпоха индустриализации и уже проявлялись черты нового социально-экономического и технологического уклада, пришло новое понимание региональной политики. Все чаще строительство крупных индустриальных объектов в регионах на основе централизованного бюджетного финансирования (либо финансирования за счет привлекаемых средств, например, кредитных ресурсов организаций, отвечающих за региональное развитие) не приводило к решению проблем развития регионов. Нередко крупномасштабные проекты оказывались экономически неэффективными, а государство – плохим предпринимателем и помощником предпринимателей.

Хотя такое понимание управления региональным развитием по мере расширения технологических возможностей общества и накопления капитала приводило к тому, что субъектом данного развития могло быть уже не все государство, а какая-то его часть, например, административная единица. В первой половине ХХ века уже ставился вопрос о том, что централизованное (тоталитарное) управление является контрпродуктивным и в качестве альтернативы ему выделялись, с одной стороны, демократия, а с другой, – федерализм. На Конгрессе в Монтре в 1947 году были сформулированы основные принципы федерализма: «Первый принцип. Федерация может образовываться лишь при отказе от всякой идеи организационного гегемонизма. Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякой системы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные реальности - нации, экономические регионы, политические традиции. Третий принцип. Федерализм не знает проблем меньшинства... Четвертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стереть различия и слить все нации воедино, наоборот, она стремиться сохранить их собственные качества. Пятый принцип. Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления»[27]. Федерализм был шагом к признанию новой функции и новой значимости в обществе регионов. Тем более что европейские федералисты не претендовали на то, чтобы субъектом федерации обязательно стали национальные или этнические единицы. Федерация могла складываться из экономических районов, географических областей и т.д.

В 1980-е годы в Европе наметился отказ от основанной на бюджетных инвестициях и преференциях промышленной политики и ее пространственного аналога, известного как политика регионального экономического развития. К началу 1990-х годов в Европе не было выявлено ни одной инициативы в области национальной промышленной политики и региональная политика лишь в редких случаях вырабатывалась на национальном уровне. Были расширены права местного самоуправления, государственное регулирование и планирование регионального развития стало опираться на местную инициативу. Именно в это время в Западной Европе в публичном дискусре активно начинает использоваться понятия «регион» и «регионализация», формируется понимание того, что субъектом регионального развития все чаще выступают субнациональные (региональные, муниципальные) органы, возрождается средневековое правовое понятие субсидиарности. Последнее закрепляет представление о необходимости передачи полномочий правового регулирования и административного управления общественными делами на уровень власти, наиболее приближенный к населению.

Децентрализация как передача полномочий от центральных органов государственной власти местным и сокращение прямых бюджетных инвестиций при одновременном расширении институциональных мер, стимулирующих предпринимательскую и социальную активность в регионах, а также приоритет выравнивания бюджетной обеспеченности (равных гарантий для всех граждан доступности публичных услуг) стали характерным проявлением новой региональной политики в индустриально развитых странах в последние двадцать лет.

Элементом децентрализации управления региональным развитием стала его масштабная демократизация. Причем речь идет не столько о демократизации государственной и муниципальной власти, сколько о вовлечении в стратегическое планирование новых игроков – представителей бизнеса и гражданского общества[28]. Начиная с 1980-х годов первоначально в США, а затем и в Западной Европе получило широкое распространение так называемое «стратегическое планирование». В его рамках, во-первых, были институциализированы региональные/муниципальные стратегии (было признано, что у части государства/страны может быть собственная стратегия развития). Во-вторых, было институциализировано участие в подготовке и реализации стратегических проектов и программ компаний и некоммерческих организаций как стейкхолдеров широких региональных (чаще городских) проектных коалиций. Это стало формой не представительной, а непосредственной демократии в управлении развитием регионов (муниципальных образований).

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 7. «Стратегическое планирование (strategic planning)».

Эти процессы развернулись не только в традиционно децентрализованных странах (Германия, США), но и более централизованных странах (Бельгия, Франция, Испания и Италия). Если в конце 1950-х годов основным вопросом в региональной политике Японии, которая приступила к реиндустриализации, была проблема выбора: продолжить размещать производительные силы в перенаселенных промышленных районах или заняться освоением малоразвитых областей; реконструировать и расширять основные магистрали в мегаполисах или строить дороги и коммуникации в других регионах (размещение производств имело приоритет над развитием регионов), то в 1960-70-е годы была сформулирована цель устранения различий между регионами по размерам национального дохода на душу населения путем рационального использования национальных ресурсов и надлежащего распределения рабочей силы, капитала, научно-технических ресурсов.

Еще одной значимой тенденцией в управлении региональным развитием в Западной и Центральной Европе – это расширение юрисдикции наднациональных институтов в этой сфере.

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 8. «Основы политики регионального и пространственного развития ЕС».

При этом в управлении региональным развитием помимо его децентрализации на первый план выдвинулись «мягкие» технологии администрирования:

1. Улучшение рыночных и социальных институтов (региональных нормативно-правовых систем), уменьшение транзакционных издержек для инвесторов, улучшение бизнес-климата и т.п. В 1989 году в Перу была опубликована книга Э. Де Сото «Иной путь», в которой на основе исследований Института свободы и демократии доказывалось, что отставание стран третьего мира от индустриально развитых стран связано с системными пороками институтов данных стран, прежде всего, с недостаточной институализацией частной собственности. Быстрый экономический рост, по мнению Де Сото, мог быть обеспечен за счет ускоренного импорта рыночных институтов[29]. Книга стала мировым бестселлером и была положена в основу программ практических действий государственных органов в целом ряде стран мира и результаты работы Института свободы и демократии были широко использованы в практике международных организаций, отвечающих за региональное развитие (прежде всего Всемирного Банка и МВФ). Данные организации приложили значительные усилия для стимулирования институциональных реформ, улучшения бизнес-климата, рассматривая эти меры в качестве центральных инструментов регионального девелопмента[30].

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 9. «Формула Де Сото».

2. Повышение качества регионального управления. 1990-е годы стали временем широкомасштабных бюджетных реформ (внедрение так называемого «сбалансированного» и «результативного» бюджетов, борьба с бюджетным дефицитом регионов и т.п.), а также внедрение «результативного управления». Например, в Италии в конце 1990-х – начале 2000-х годов прошла административная реформа в системе регионального управления. Ее девизом стала смена стиля управления, модернизация последнего. Аналитики считают, что эта установка была вызвана, с одной стороны, формированием в Италии информационного общества, с другой стороны, растущими требованиями населения к качеству государственных услуг. А именно: необходимость установления более гибких отношений власти с пользователями государственных услуг, т.е. в широком смысле со всем населением; новые функционально-технологические задачи в развитии административной системы, в первую очередь, создание национальной сети электронного управления (к разворачиванию которой приступили в 2001 году); потребность успевать за происходящими в стране изменениями в плане территориального распределения полномочий; углубление процесса европейской интеграции, требующего от Италии соответствия более высоким стандартам. Частью административной реформы стало более четкое разграничение полномочий между центром, регионами страны и муниципиями, а также постепенное расширение самостоятельности в решении местных вопросов регионов и муниципалитетов, децентрализация управления. В обществе прошла широкая дискуссия о переходе от «района-субъекта» к «району-функции», о «функциональных автономиях» – парагосударственных организациях, обладающих специфической формой самоуправления и тесно взаимодействующих с властями своих районов в решении местных задач (торговых палатах, университетах, местных ярмарках, центрах здравоохранения и школах, отраслевых консорциумах или «промышленных округах», межмуниципальных предприятиях сферы услуг и т.п.)[31].

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 10. «"Новый менеджмент" в государственном и муниципальном управлении».

3. Активизация участия регионов в глобальных сетях. Как оказалось, капитализацию регионов можно обеспечить за счет использования инструментария пространственного развития: развития агломеративных связей (использование «эффекта соседства»); встраивания в глобальные инфраструктуры, обеспечивающие мобильностью людей (главные инвестиции в Европе, как правило, размещаются не далее чем за 100-200 км от эффективного международного аэропорта, связанного с высокоскоростной железной дорогой[32]); включения регионов в глобальные сети коммуникаций (рост сообщений с ведущими центрами мира, пространственное ориентирование развития, разделение труда между территориями и проч.) о сетях городов» и «Инвестиционные сети: с какими регионами следует устанавливать контакты в поисках капитала и какие отрасли экономики могут получить инвестиции из экономических центров мира»).

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 11. «"Ганноверский документ" СЕМАТ (конференция министров регионального и пространственного развития стран ЕС)».

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 12. «Инвестиционные сети: с какими регионами следует устанавливать контакты в поисках капитала и какие отрасли экономики могут получить инвестиции из экономических центров мира».

См.: Картосхема 1.1.3. «Зоны агломераций Кемеровской области».

4. Рост значения программ территориального маркетинга, основанного на рыночных технологиях привлечения в регион капитала, людей, на продвижении конкурентных преимуществ территорий на рынке инвестиций, кадров, работ, услуг и товаров. Например, считается, что в современной Европе территории позиционируются на пяти потенциальных рынках: 1) производители товаров и услуг; 2) штаб-квартиры и региональные представительства корпораций; 3) внешние инвестиции и экспортные рынки; 4) туризм и гостиничный бизнес; 5) новые жители. Выбор рынка во многом определяет место региона в глобальной экономической и политической системе, предъявляет требования к инфраструктурам и качеству управления. Очевидно, что политика регионального развития в этом отношении обретает точно выраженные акценты и нацеленность на определенные группы субъектов, с которыми данным территориям приходится работать. Например, страны Балтии, начав свое региональное развитие с привлечения производителей из более развитых стран, использовавших малоквалифицированный или квалифицированный труд, в настоящий момент начинают конкурировать за размещение штаб-квартир корпораций (Таллинн), за туристов и путешественников (Рига, Таллинн, приморские курорты), за новых жителей (страны северной Европы), за производителей не столько товаров, сколько технологий и знаний[33].

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 13. «Инструменты регионального маркетинга».

5. Реализации программ «нового урбанизма». Улучшение среды жизни людей, создание стимулов для выбора ими того или иного региона в качестве проявления собственной активности. С конца 1990-х годов в индустриально развитых странах начинает расти объем технологий, рассчитанных в первую очередь на управление не столько компаниями и технологическими комплексами, сколько мобильным человеческим капиталом и территориями. Последние при условии их эффективной организации стали выполнять функцию «ловушек» для информации, мобильной квалифицированной рабочей силы, капитала. Для городов и регионов стало чрезвычайно важно, чтобы они считались комфортными для жизни, а сама эта жизнь и работа в них были интересны для людей. Это повлекло за собой реализацию программ по развитию городской среды, а также по поощрению креативности и инновационности не столько компаний или университетов, сколько в целом регионов и городов. Аналитики стали фиксировать инновационность отдельных регионов, выделять наиболее удачные стратегические программы и проекты, реализованные на уровне территорий и городов и приведшие к росту влияния данных регионов на глобальные процессы (тем самым повлекшие за собой рост капитализации территорий и повышение их конкурентоспособности).

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 14. «Новый урбанизм».

6. Резко возросла роль инструментальной культурной политики. Появились специальные стратегии повышения формирования инновационных (креативных городов) и агентства, реализующие подобного рода программы на городском уровне.Эксперты, работающие с формированием инновационных/креативных городов в индустриально развитых странах, в качестве основных инструментов управления данными проектами предлагают:

а) Переход к стратегическому планированию развития городов как непрерывному процессу с вовлечением стейкхолдеров (формирование частно-государственных партнерств) через создание постоянно действующего Программного комитета и тематических групп по отдельным направлениям развития. Без системы стратегического планирования в городе трудно инкорпорировать в общую работу активность отдельных групп населения и бизнес.

б) Формирование системы публичных мероприятий, связанных с планированием развития городов (конкурсы, ежегодные выставки и форумы, проведение внешнего аудита городской среды[34], городских проектов и программ и проч.). Запуск проектов требует соответствующих символических факторов: декларации намерений (манифест, меморандум и т.п.), создание образа места («интеллектуальные», «образованные», «творческие» и т.п. горда); выходящие по своему значению за пределы региона публичные события; создание и продвижение «идеи-бренда» городов.

в) Создание организационного ядра, ведущего работу по трансформации города и городской среды. В некоторых случаях в качестве такого ядра могут выступать девелоперские агентства, реализующие программы реконструкции и ревитализации отдельных городских зон[35], в некоторых случая креативные консультанты либо инновационные центры, обладающие необходимыми компетенциями работы с населением и городской средой[36]. Как правило, организационные структуры, отвечающие за инновационное развитие городов, создаются по проектному принципу для реализации пилотных проектов. Финансирование последних осуществляется по венчурному принципу.

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 15. «Культурная политика как инструмент регионального развития и "креативные города"».

Таким образом, основные дискуссии по проблеме управления региональным развитием (regional development) и региональной политике (regional policy) прошли в мире в 1970-80-е годы. В Западной Европе, хотя дискуссии о региональном развитии и региональной политике велись с середины 1950-х годов, на уровне ЕС институционализация регионального развития и региональной политики произошла только в 1970-е годы. В частности, в 1975 году был создан Европейский фонд регионального развития. На последующие годы последнее стало рассматриваться как преодоление экономической и социальной отсталости отдельных стран и территорий, сокращение региональных различий. Для проведения соответствующей политики были созданы специализированные институты управления[37].

В настоящий момент понятие управления региональным развитием более или менее устоялось и в теории и в практике государственного и муниципального управления. В целом сформировался инструментарий данного управления.

Таблица 1.1.2. Инструменты государственного управления региональным развитием

Таблица 1.1.3. Основные этапы развития региональной политики (управления региональным развитием)

Что способствует осуществлению желаний? Стопроцентная, непоколебимая уверенность в своем...

ЧТО ТАКОЕ УВЕРЕННОЕ ПОВЕДЕНИЕ В МЕЖЛИЧНОСТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ? Исторически существует три основных модели различий, существующих между...

Что будет с Землей, если ось ее сместится на 6666 км? Что будет с Землей? - задался я вопросом...

ЧТО И КАК ПИСАЛИ О МОДЕ В ЖУРНАЛАХ НАЧАЛА XX ВЕКА Первый номер журнала «Аполлон» за 1909 г. начинался, по сути, с программного заявления редакции журнала...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: