Кодификация нормативно-правовых актов

В литературе принято различать отраслевую, внутриотраслевую и межотраслевую кодификацию. Отраслевая кодификация охватывает нормативно-правовые предписания, входящие в одну отрасль права (принятие, например, УК РФ, СК РФ и т.п.); внутриотраслевая – одного или нескольких смежных институтов права внутри одной отрасли права (например, издание КоАП РФ). Предметом межотраслевой кодификации служат нормативно-правовые предписания нескольких отраслей права (например, подготовка Таможенного кодекса РФ).

Кодификация может быть полной (например, УК РФ составляют все или подавляющее большинство нормативно-правовых предписаний соответствующих отраслей права) и неполной (примером может служить издание первой, второй и третьей частей ГК РФ, которые поэтапно охватывали отдельные блоки всего массива положений гражданской отрасли права).

Кодификацию можно разграничивать по субъектам, ее осуществляющим. Например, основными субъектами при издании Трудового кодекса РФ являлись Государственная Дума, Совет Федерации и Президент РФ, а Устав Иркутской области приняло Законодательное собрание данного субъекта Федерации.

В зависимости от типа правовой семьи, где осуществляется ПСП, можно говорить о кодификации в рабовладельческом и буржуазном обществах, романо-германской и англосаксонской, международной и пр. правовых системах.

Официальными документами, в которых внешне выражаются и закрепляются юридические результаты кодификации, являются разнообразные кодифицированныеакты. Отечественные авторы, как правило, в перечень этих актов включают основы законодательства, кодексы, уставы, положения и правила. Вместе с тем забывается тот существенный факт, что одним из основных, главных, ведущих кодифицированных актов в подавляющем большинстве государств является конституция.

Как известно, все конституции делятся на кодифицированныеи некодифицированные. Первые представляют собой единый, внутренне и внешне согласованный фундаментальный нормативно-правовой акт (например, конституции Франции, Италии, Японии, Испании, Греции и т.п.). Вторые конституции состоят из совокупности нормативно-правовых актов, в равной мере обладающих высшей юридической силой (примерами некодифицированных конституций являются конституции Швеции, Канады, Австрии, Финляндии, Чехии. Так, Конституция Швеции состоит из трех законов: Акт о престолонаследии 1810 г., Форма правления 1974 г., Акт о свободе печати 1974 г.).

Как верно отмечается в литературе, советская правовая система “выработала” модель своеобразного кодифицированного акта – Основ законодательства (см. [162. С. 44-46]). Указанные акты закрепляли и закрепляют фундаментальные положения, характеризующие ту или иную отрасль права (например, "Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик") либо подотрасль или институт права (например, “Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях”, “Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан”), либо сферу общественной жизнедеятельности (например, “Основы законодательства Российской Федерации о культуре”).

Федеративный договор 1992 г. закрепил положение, согласно которому Основы законодательства издаются по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов России и органов государственной власти республик в составе Федерации (в силу юридического равенства субъектов РФ, видимо, это положение касается и областей, и краев, и других субъектов Федерации). Последние должны принимать законы и другие нормативные акты в соответствии с определенными основами законодательства. Однако по вопросу о соотношении основ и иных кодифицированных актов (в том числе и субъектов РФ) в настоящее время нет ясности ни в теории, ни практике юридической систематизации (подробнее см.[183]). С уверенностью можно сказать лишь об одном. Принимаемые в настоящее время Основы, как правило, требуют дальнейшего развития и конкретизации в иных кодифицированных актах (кодексах, уставах и т.п.) и текущем законодательстве как федеральными органами, так и компетентными органами власти субъектов РФ (см. [183]).

Поскольку Основы законодательства обычно закрепляют наиболее общие нормативно-правовые положения, то вряд ли, как это предлагают некоторые авторы, уместно использовать в их содержании юридические предписания, формулирующие разные варианты правового регулирования общественных отношений (см., например [109. С. 62]). Очень сомнительно, что данное предложение будет способствовать унификации законодательства, формированию единого правового пространства и непротиворечивой ПСО.

В настоящее время Основы законодательства в России издаются, как правило, федеральными органами власти и не играют, к сожалению, сколько-нибудь значительной роли в правовом регулировании общественных отношений. Государственные и иные органы практически не используют их (основы) при разрешении конкретных дел.

В отечественной литературе практически не обращается внимание на такую разновидность актов, как кодифицированные законы. В отличие от обычных законов, они, как правило, объединяют подавляющее большинство нормативно-правовых предписаний, регулирующих почти всю соответствующую сферу общественной жизни. Одним из наглядных примеров такого акта служит ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации”, который является и материальным, и одновременно процессуальным «кодексом» для данного судебного органа. Этот закон охватывает, по сути дела, все основные вопросы конституционного правосудия, а именно закрепляет компетенцию Конституционного Суда РФ, его состав, порядок образования и срок полномочия, основные принципы и гарантии деятельности, структуру и организационные формы, общие правила конституционного судопроизводства и процедурные требования к его субъектам и участникам, а также особенности производства в Суде по отдельным категориям дел.

Классическим кодифицированным актом считается кодекс. Они (кодексы) бывают отраслевыми (Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и т.п.), внутриотраслевыми (Кодекс РФ об административных правонарушениях) и межотраслевыми (Таможенный кодекс РФ). Каждый их них достаточно фундаментально и подробно регулирует соответствующую сферу общественных отношений (структура, содержание и форма, место и роль в правовом регулировании тех или иных кодексов подробно изучается в отраслевых учебных дисциплинах).

Распространенным видом кодифицированных актов являются уставы. В форме уставов обычно группируются нормативно-правовые предписания, устанавливающие юридический статус определенных учреждений и организаций, их структуру, задачи и функции в той или иной сфере общественной жизни (например, Устав Центробанка РФ).

После принятия Конституции РФ уставы стали принимать края, области и иные субъекты Федерации. Устав, например, Ярославской области, принятый Государственной Думой области 23 мая 1995 г., является законом области, имеет прямое действие и высшую юридическую силу по отношению к любым иным правовым актам органов государственной власти и органов местного самоуправления Ярославской области (ст. 1). В нем закреплен юридический статус Ярославской области как субъекта РФ, осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и Ярославской области, предусматривается система мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина на ее территории, устанавливается структура органов государственной власти и система органов местного самоуправления области, компетенция областной Государственной Думы, Губернатора и Администрации, государственные символы и награды области.

Таким образом, по своей структуре, содержанию, форме, характеру закрепляемых в уставах субъектов РФ положений они (уставы), по сути дела, являются кодифицированными актами и формальными конституциями этих субъектов.

Нередко кодифицированные акты издаются в виде положений, которые представляют собой комплексные акты, устанавливающие компетенцию, задачи и функции, средства и методы деятельности определенного органа или группы родственных учреждений (например, Положение о Министерстве внутренних дел РФ).

В литературе в качестве самостоятельной разновидности кодифицированных актов выделяются отдельные нормативные правовые правила. Они относятся к такого рода актам, которые содержат комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих между собой процессуальных нормативных предписаний, регламентирующих процедуру деятельности определенных организаций (например, Правила плавания по внутренним водным путям РФ).

Однако следует иметь в виду, что не всякий устав, положение или правило можно считать кодифицированным актом. Указанную форму (название и т.п.) имеют и распорядительные акты, и нормативные правовые акты, регулирующие локальные или частные вопросы (например, Положение о Совете при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и Правила установления профессиональных праздников и памятных дней, утвержденных соответственно указами Президента РФ № 1338 от 5.10.1999 г. и № 84 от 20.01.2000 г.).

Трудно согласиться с точкой зрения С.Н. Братуся и других авторов, относящих к числу кодификационных актов инструкции и другие подзаконные акты, которые, как правило, не отличаются ни стабильностью, ни устойчивостью, ни единством и логичной завершенностью нормативно-правовых предписаний, что прежде всего позволяет отграничивать кодификационные акты от других нормативных правовых актов (см. [181. С. 12 и след.]).