Сдам Сам

ПОЛЕЗНОЕ


КАТЕГОРИИ







З огляду на те, що викласти всі міркування щодо концепту нового КУпАП у форматі наукової статті не видається можливим, зупинимося на розгляді його найбільш значущих і принципових моментів.





1. Першим таким моментом є орієнтація нового КУпАП виключно на протидію деліктності в сфері публічного адміністрування. Так уже склалося історично, що попри свою вельми недвозначну назву, чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення охопив питання відповідальності не лише за делікти в публічно-адміністративній сфері, а й за інші типи правопорушень, зокрема за проступки загальнокримінальної спрямованості (див. вище), а також делікти цивільно-правового типу (самовільне зайняття земельної ділянки, безквитковий проїзд, порушення правил надання телекомунікаційних послуг і т.ін.).

Подібні делікти не мають прямого стосунку до сфери публічного адміністрування. Вони не посягають на адміністративні правовідносини, не підвідомчі органам публічної адміністрації та не «вписуються» в сучасну парадигму адміністративної відповідальності. Цілком очевидно, що норми про відповідальність за їх учинення мають бути включені до кореспондуючих галузевих кодексів (зокрема Цивільного кодексу України та Кодексу України про кримінальні проступки), а не до КУпАП, де вони завжди виглядатимуть чужорідними.

Власне кажучи, ця ідея не нова. Вона проходить через низку сучасних досліджень з питань юридичної відповідальності. Однак нинішній рівень її сприйняття суб’єктами законодавчої ініціативи лишає бажати кращого. Наочне свідчення тому – проект Закону України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо введення інституту кримінальних проступків», внесений на розгляд Верховної Ради України VII скликання.

У цьому законопроекті пропонується нова редакція КК України, згідно з якою Особливу частину Кодексу поділено на дві книги – «Про злочини» та «Про кримінальні проступки». Навіть поверховий аналіз контенту другої Книги змушує констатувати відсутність чітких критеріїв розмежування деліктів адміністративного, кримінального та цивільно-правового характеру.

Зокрема до неї окремими блоками увійшли норми про відповідальність за делікти адміністративно-правового типу (порушення виборчого законодавства, делікти у сфері надання публічних послуг тощо). Натомість низка проступків загальнокримінальної спрямованості (як-то умисне приховування джерела зараження венеричною хворобою, доведення неповнолітньої особи до стану сп’яніння, азартні ігри в громадських місцях, зайняття проституцією etc.) до Книги «Про кримінальні проступки» так і не потрапили. Фактично це означає, що автори законопроекту планують лишити ці проступки в КУпАП, зберігши за ними статус адміністративних.

З причин, зазначених вище, такий підхід неможливо визнати обґрунтованим. Лишається сподіватися, що в ході подальшого доопрацювання законопроекту його зміст набуде логічної послідовності й концептуальної визначеності.

2. Другим питанням, яке потрібно вирішити при розробці нового КУпАП, є доцільність закріплення в ньому складів правопорушень, учинюваних посадовими особами публічної адміністрації під час виконання ними владних повноважень, як-то порушення порядку взяття на облік та строків заселення жилих будинків і жилих приміщень, дискримінація підприємців органами влади й управління, порушення порядку видання дозвільного документа тощо.

Ці правопорушення мають адміністративний характер. Суб’єктами їх вчинення є представники публічної адміністрації, об’єктом – суспільні відносини в сфері публічного адміністрування, а відтак за формальними ознаками вони могли б бути включені до Кодексу про адміністративні проступки. Тим не менше, з точки зору предметної підвідомчості відповідних юридичних справ такий крок уявляється дуже сумнівним. Адже з 2005 р. в Україні функціонує система адміністративного судочинства. І саме на неї покладено завдання щодо захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічноправових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій [13]. Справи про такі порушення розглядаються адміністративними судами, а вони, як відомо, не входять до кола суб’єктів розгляду справ про адміністративні проступки.

Фактично генеральна лінія розвитку вітчизняної судової системи полягає в тому, що до компетенції адміністративних судів мають належати всі правопорушення суб’єктів публічно-владних повноважень, спрямовані проти прав та інтересів приватних (фізичних і юридичних) осіб, зокрема й ті, що передбачені чинним КУпАП. На наш погляд, ця лінія має неухильно дотримуватися в ході реформування адміністративно-деліктного законодавства та при розробці Кодексу України про адміністративні проступки.

Майбутній КУпАП має визначати правові засади адміністративної відповідальності тільки приватних осіб. Натомість справи про адміністративні делікти, вчинювані суб’єктами публічновладних повноважень (як органами, так і посадовими особами), мають перейти у виключну підвідомчість адміністративних судів і вирішуватись на підставі Кодексу адміністративного судочинства України.

3. Закономірним наслідком законодавчого відокремлення та концентрації в новому КУпАП адміністративних проступків фізичних осіб має стати перегляд питання про їхню підвідомчість.

На сьогодні справи про адміністративні проступки розглядаються як суб’єктами публічної адміністрації, так і судами загальної юрисдикції, причому до компетенції останніх належать справи про проступки кримінально-правового типу, за які передбачено застосування стягнень, аналогічних кримінальним покаранням, – арешту, виправних робіт, громадських робіт, конфіскації тощо.

Такий стан справ істотно «дисонує» із загальноєвропейською практикою, згідно з якою розгляд справ про адміністративні проступки здійснюється виключно в позасудовому порядку. У більшості країн Західної Європи (зокрема в Бельгії, Італії, Німеччині, Португалії, Швейцарії та ін.) повноваження загальних судів в адміністративній сфері зведено до призначення заходів процесуального примусу та розгляду скарг на рішення суб’єктів публічної влади. Відповідно функція суду полягає не в організації адміністративно-деліктного провадження, а в захисті прав, свобод та інтересів його учасників.

Сучасні тенденції розвитку інституту адміністративної відповідальності засвідчують, що саме на таку юрисдикційну модель мусить перейти Україна. Як було зазначено вище, у новому КУпАП мають бути сконцентровані склади суто адміністративних проступків – тобто таких, які посягають на встановлений порядок публічного адміністрування та перебувають у «віданні» публічної адміністрації. Це зокрема передбачає необхідність передачі суб’єктам (органам та посадовим особам) публічної влади повноважень з розгляду багатьох адміністративних справ, віднесених нині до компетенції суду, – справ про ухилення від виконання адміністративних приписів, про порушення правил передвиборної агітації, про порушення обмежень щодо сумісництва і т.ін.

Важливим напрямком реформування вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства має стати запровадження та, відповідно, закріплення в новому КУпАП відповідальності за адміністративні проступки юридичних осіб.

Як відомо, чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення «оперує» узагальнювальним терміном особа, не конкретизуючи, про яку саме особу – фізичну чи юридичну – йдеться в його окремих статтях. Тим не менше, зі змісту загальних положень КУпАП (див.: ст.ст. 12-17, 20, 34) однозначно випливає, що наразі суб’єктами адміністративних проступків можуть бути тільки фізичні особи – громадяни України, іноземці та особи без громадянства.

Власне це і не дивно, адже чинний КУпАП було розроблено ще за радянської доби, коли майже всі юридичні особи мали статус державних. У ті часи ідея адміністративної відповідальності юридичних осіб виглядала мало не абсурдною. По суті вона означала б застосування державою адміністративних (зокрема організаційних) санкцій до самої себе. А цього радянська статична доктрина сприйняти a priori не могла.

Проголошення незалежності, демократизація суспільства та роздержавлення економіки зумовили глибоке переосмислення феномену юридичної особи. У сучасному економіко-правовому житті нею вважається будь-яка (незалежно від типу та форми власності) організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. На сьогодні в Україні зареєстровано 1 млн. 291 тис. юридичних осіб, переважна більшість яких є приватними.

Одночасно із входженням у суспільну практику інституту приватних юридичних осіб перед вітчизняною юриспруденцією постала проблема визначення концептуальних засад їх відповідальності за делікти в публічно-адміністративній сфері. Суть проблеми криється в тому, що чинне законодавство (зокрема чинний КУпАП) до останнього часу нерозривно пов’язувало адміністративну відповідальність із застосуванням адміністративних стягнень, а застосування адміністративних стягнень – із відповідальністю фізичних осіб.

На ранніх етапах свого становлення пострадянська парадигма адміністративно-деліктного права виходила з того, що підлягати адміністративній відповідальності (читай – накладенню адміністративних стягнень) можуть лише фізичні особи. Що ж до осіб юридичних, то традиційно вважалося, що за правопорушення в публічно-адміністративній сфері вони підлягають іншим заходам впливу (що не є стягненнями), а отже й іншому виду юридичної відповідальності.

Щоправда, постулюючи цю тезу, адміністративно-правова наука так і не змогла визначити, який саме тип державного примусу та юридичної відповідальності має місце в такому разі. Тим часом норми про відповідальність юридичних осіб залишилися за межами інституту адміністративної відповідальності.

Наразі вони розпорошені у великій кількості галузевих законів. Для позначення передбачених ними стягнень законодавець використовує терміни-замінники – санкції, заходи впливу, заходи примусу і т.ін. При цьому в жодному законі не конкретизовано, який саме тип відповідальності реалізується в ході їх застосування.

Такий стан справ, коли генеза комплексу деліктних правовідносин відбувається в умовах невизначеності його природи, галузевої та інституціональної належності, неможливо визнати прийнятним. Об’єктивні реалії сьогодення дають всі підстави розглядати відповідальність юридичних осіб за делікти в публічно-адміністративній сфері як різновид адміністративної відповідальності, що має реалізуватися та розвиватися в рамках однойменного правового інституту.

Зважаючи на це, а також ураховуючи позитивний зарубіжний досвід (комплексне законодавче регулювання питань адміністративної відповідальності фізичних і юридичних осіб вельми успішно провадиться більшістю європейських держав, зокрема нашими географічними «сусідами» – Білоруссю, Казахстаном, Російською Федерацією), пріоритетним завданням нового КУпАП слід визначити захист публічних інтересів від усіх типів адміністративних деліктів, незалежно від того, хто є суб’єктом їх учинення – фізична чи юридична особа.

5. У світлі можливого запровадження відповідальності юридичних осіб за адміністративні проступки неабиякої актуальності набуває питання інституціонального ставлення у вину.

Свого часу, починаючи з кінця 50-х і до початку 80-х рр. ХХ ст., у радянській правовій науці тривала жвава дискусія щодо того, на яких засадах – суб’єктивних чи об’єктивних – має відбуватися притягнення порушників до адміністративної відповідальності.

Значна частина галузевих фахівців обстоювали концепцію об’єктивного ставлення у вину, згідно з якою для притягнення особи до адміністративної відповідальності достатньо констатувати об’єктивний факт вчинення нею протиправних дій або бездіяльності.

Інша, не менш численна група правників дотримувалася протилежного погляду: адміністративна відповідальність має наставати тільки тоді, коли поряд з об’єктивними ознаками проступку буде доведено вину особи, тобто наявність у неї «внутрішнього психічного (читай суб’єктивного) ставлення до вчинюваної дії чи бездіяльності, вираженого у формі умислу чи необережності».

Зрештою край цій дискусії поклав радянський законодавець, який спочатку в Основах законодавства СРСР про адміністративні правопорушення (1980), а потім і в чинному КУпАП (1984) визначив вину як необхідну умову адміністративної відповідальності. Відтоді у вітчизняному адміністративно-деліктному праві безроздільно запанувала концепція суб’єктивного ставлення у вину.

Панує вона і донині. Упродовж останніх десятиліть інститут адміністративної відповідальності не зазнавав глибоких трансформацій. Сьогодні, як і наприкінці ХХ ст., його норми передбачають відповідальність за малозначні делікти кримінального характеру, а суб’єктами адміністративних проступків визнано тільки фізичних осіб. Природно, за таких умов концепція суб’єктивного ставлення у вину залишається адекватною вимогам практики.

Тим не менше, якщо реформування вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства відбуватиметься в прогнозованому руслі, ця концепція навряд чи збереже свою актуальність. По-перше, вона абсолютно «незастосовна» до юридичних осіб, зокрема тих, які мають колегіальну форму правління. По-друге, у разі вилучення з КУпАП норм про проступки «неадміністративної» природи (кримінальні, цивільні тощо) він передбачатиме відповідальність тільки за одним типом деліктів – проступки проти встановленого порядку публічного адміністрування. Як уявляється, кваліфікація таких проступків не потребує ґрунтовного аналізу психічного стану порушника з метою з’ясування його внутрішнього ставлення до своєї протиправної поведінки. Їх вчинення завжди усвідомлене і завжди винне (звісно, крім випадків, що виключають адміністративну відповідальність особи). Тож відповідальність за них має наставати безвідносно до оцінки психічних процесів – на основі констатації факту вчинення особою протиправних бій або бездіяльності.

З огляду на викладені обставини, в основу майбутнього КУпАП варто покласти принцип об’єктивного ставлення у вину, згідно з яким особа визнається винною у вчиненні адміністративного проступку, якщо буде доведено: а) що саме вона вчинила правопорушення; б) що вона була в змозі вжити заходи з дотримання вимог правил і норм, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, але не зробила цього.

Обов’язковим аспектом реформування адміністративно-деліктного законодавства має стати перегляд системи стягнень, передбачених за вчинення адміністративних проступків. На відміну від більшості європейських країн, де перелік таких стягнень є вельми обмеженим, у вітчизняній юрисдикційній практиці їх застосовується більше десятка.

Тільки до основного переліку адміністративних стягнень, закріпленого в ст. 24 КУпАП, входять попередження; штраф; оплатне вилучення предмета, який став знаряддям учинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних унаслідок вчинення адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого певному громадянинові; громадські роботи; виправні роботи; адміністративний арешт; видворення іноземців та осіб без громадянства.

І цей перелік не є вичерпним. На відміну від Кримінального Кодексу України, який не дозволяє розширювати перелік кримінальних покарань, чинний КУпАП передбачає можливість установлення законами України інших видів адміністративних стягнень. Більше того, адміністративні стягнення, не вказані у ст. 24 КУпАП, закріплюються в деяких статтях цього ж таки Кодексу. Наприклад, ч. 3 ст. 46-1 КУпАП передбачає накладення на правопорушника такого стягнення, як вилучення радіаційно забрудненого предмета; за вчинення проступку, передбаченого ст. 148-1 КУпАП, на винну особу покладається обов’язок відшкодувати збитки, завдані оператору телекомунікаційних послуг, і т.ін..

Цілком очевидно, що в разі прийняття нового КУпАП, орієнтованого на регламентацію деліктних відносин у публічно-адміністративній сфері, необхідність існування настільки громіздкої системи стягнень щезне сама собою. Передусім з неї мають бути вилучені стягнення, ідентичні кримінальним покаранням: адміністративний арешт, конфіскація, громадські роботи, виправні роботи etc. У західноєвропейській практиці такі стягнення застосовуються тільки за рішенням суду і лише за вчинення кримінально-караних деліктів. Тож оскільки відповідні деліктні норми планується «зосередити» в Кодексі України про кримінальні проступки, вони мають увійти саме до нього і застосовуватися надалі виключно як кримінальні покарання.







Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам...

ЧТО И КАК ПИСАЛИ О МОДЕ В ЖУРНАЛАХ НАЧАЛА XX ВЕКА Первый номер журнала «Аполлон» за 1909 г. начинался, по сути, с программного заявления редакции журнала...

ЧТО ПРОИСХОДИТ ВО ВЗРОСЛОЙ ЖИЗНИ? Если вы все еще «неправильно» связаны с матерью, вы избегаете отделения и независимого взрослого существования...

Что способствует осуществлению желаний? Стопроцентная, непоколебимая уверенность в своем...





Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте:


©2015- 2024 zdamsam.ru Размещенные материалы защищены законодательством РФ.