Сдам Сам

ПОЛЕЗНОЕ


КАТЕГОРИИ







Основные этапы реформирования системы государственного управления России





Какой должна быть реформа государственного управления в России? Прежде всего, реформа должна быть продуманной, целостной (системной) и последовательной. Причем общие, концептуальные основы ее необходимо согласовать как на федеральном, так и на региональном уровнях. Продуманность означает понимание всей глубины и сложности проблемы укрепления государственного управления и наличие реальной комплексной программы, увязывающей стратегические задачи с конкретными шагами по их осуществлению. Системность предполагает не только учет всех аспектов развития государственных органов, но и включение его в общую схему реформирования российской государственности. Методичность здесь не столько последовательность действий, сколько упорство и настойчивость в их осуществлении. По большому счету все нынешние проблемы государственного управления вполне естественны и ожидаемы для нас, поэтому нужно просто последовательно, постепенно и методично работать по их разрешению.

Эта работа может строиться по следующим направлениям.

1. Общеполитическое направление предполагает развитие и укрепление демократических начал нашего государства. Государственное управление - неотъемлемая часть общества и если в этой системе, скажем, будут свертываться права, свободы человека, другие принципы демократии, то бессмысленно даже говорить о современной реформе этого института.

1.1. К числу главных задач, связанных с демократизацией государственного управления, относятся:

а) отработка механизма взаимодействия государственных органов с партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в рамках собственной структуры эффективно работающих служб по связям с общественностью;



б) повышение открытости, "прозрачности" системы государственной службы, ее "отзывчивости" к нуждам граждан.

1.2. Превращение государственной службы в публичную, а граждан - в ее клиентов. Это предполагает постепенное изменение самой системы взаимодействий между государственной службой и обществом, а также господствующих в обществе ценностных установок по отношению к государственному аппарату.

1.3. Формирование новых критериев эффективности работы государственного аппарата, учитывающих материально-экономические, социальные и нравственные аспекты государственной службы.

1.4. Формирование нового стиля отношений в системе государственного управления, соответствующего требованиям современной управленческой культуры (менеджмента).

2. Законотворческое направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.

Однако создание достаточной правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь имеется несколько аспектов:

2.1. Завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации и Республики Башкортостан о государственной службе в целом и о гражданской государственной службе в частности нормативными актами – не только президентскими указами, но и законами – например, о служебных расследованиях, административных судах и т. д.

2.2. Завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив при этом не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность с государственной службой.

2.3. Принять и начать реализацию концепции административной реформы.

3. Организационное направление включает в себя:

3.1. Совершенствование организационно-управленческой структуры государственной власти.

3.2. Создание органа управления государственной службой и административной реформой (федеральная служба по административной реформе).

Сегодня мы имеем парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается в эффективной системе государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время нет по существу ни одного органа, специально, профессионально занимающегося этим очень сложным, не признающим дилетантских подходов, делом. Не случайно даже в странах с устоявшейся государственной системой в течение десятилетий существуют соответствующие специальные ведомства – комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности госслужбы и т.д.

Объективная необходимость такого органа определяется, по крайней мере, двумя особыми обстоятельствами. Во-первых, на Западе давно уже поняли, что собственно изменять систему государственного управления сравнительно просто: она жестко централизована, иерархична, регламентирована. Главная сложность здесь – определить, какими методами, в какой последовательности и в каком направлении эти изменения осуществлять. Нужны профессионалы, способные разработать концепцию, стратегию и тактику преобразований. Во-вторых, государственные органы, которые, в отличие от коммерческих организаций, не имеют прямых, объективных и жестких критериев эффективности своей деятельности, не способны самостоятельно не только разработать стратегию радикальных реформ, но и осуществить ее.

Думается, что в России уже в ближайшее время необходимо и возможно создание аналогичного органа, целями которого будут:

· анализ системы государственного управления и государственной службы, оценка их эффективности с точки зрения соответствия долгосрочным интересам государства и общества;

· разработка и координация программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации управленческой деятельности государства;

· подбор, оценка, передвижение и увольнение персонала государственных органов, в первую очередь государственных служащих;

· разработка и реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение имиджа государственных органов в глазах населения и т.д.

Специфика этой службы, в частности, заключается в сочетании научно-аналитических и исполнительских функций, делающей ее в этом смысле похожей на научно-производственные объединения в промышленности. Предпочтительно формирование такого органа на межведомственной основе, то есть с участием Государственной Думы, Президента, Правительства России. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от ведомств и ветвей власти. Аналогичную структуру должны выстроить и субъекты РФ, поскольку они сами формируют свои органы государственного управления и определяют особенности организации местного самоуправления в своих регионах.

4. Развитие кадрового потенциала государственного управления.

4.1. Повысить уровень «кнутов» и «пряников»: не только поднять требования к профессиональной и этической составляющей деятельности госаппарата, но и обеспечить высокую степень социальных и материальных гарантий госслужащих.

4.2. Смелее использовать позитивный опыт работы с кадрами, особенно в приеме граждан на государственную службу (равенство, гласность, конкурсный отбор), и при аттестации госслужащих (современные технологии оценки, объективность и постоянное стремление к совершенствованию).

4.3. Аттестацию госслужащих проводить чаще (раз в 1-2 года) и нацелить ее не столько на оценку выполнения госслужащими своих обязанностей, сколько на совершенствование своей деятельности, на реализацию своих функций с минимальными затратами и качественным результатом, на поиск резервов и новых возможностей.

4.4. Очень важно не только расширить число специализаций по государственному и муниципальному управлению, но и обеспечить их более глубокий характер. Подготовка государственного служащего для работы в министерстве финансов должна серьезно отличаться от подготовки специалиста отдела образования в городской администрации.

5. Морально-этическое направление сегодня является, на наш взгляд, чрезвычайно актуальным. Необходима разработка программы по повышению престижа государственных органов, включающей:

5.1. Борьбу с коррупцией и злоупотреблениями (от комитетов по этике до деклараций о доходах);

5.2. Формирование нового имиджа госслужащего (честность, демократичность, профессионализм, открытость);

5.3. Наполнение реальным содержанием прав и гарантий государственных служащих.

5.4. Разработка и принятие этического кодекса гражданских государственных служащих Республики Башкортостан. Возможно и введение присяги, как это было в досоветской России.

6. Информационно-аналитическое направление предполагает:

6.1. Разработка и подготовка комплексных долгосрочных стратегических преобразований, отражающих и обеспечивающих эволюцию России, в том числе и ее государственного аппарата.

6.2. Ведение и публикация развернутого статистического учета государственного аппарата.

6.3. Организация широкой научной деятельности в данной сфере - от социологического мониторинга госслужбы до компаративистских исследований.

6.4. Создание Реестра (банка данных) государственных служащих Российской Федерации, Республики Башкортостан.

6.5. Широкое использование международного и исторического опыта, а также опыта организации государственной службы в субъектах Российской Федерации. Для специалистов в области государственной службы интерес может представлять: карьерная система прохождения государственной службы; система стимулирования служащих; организация повышения квалификации государственных служащих, их стажировки, самостоятельной работы по повышению своего профессионального уровня и многое другое.

7. "Менеджерское" направление, включающее в первую очередь внедрение новых управленческих технологий (принятие решений, мотивация и контроль персонала, управление конфликтами, деловое общение, стратегическое планирование и т.д.), новых критериев эффективности государственного управления.

Практика административной реформы в современной России. В декабре 1991г. было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры), позднее оно стало подчиняться Президенту РФ.

Роскадры должны были решать следующие задачи:

ü подготовка концепций формирования системы органов государственного управления и структур отдельных государственных органов;

ü выработка критериев и методик создания новых органов государственного управления и определения необходимой штатной численности аппарата;

ü создание системы подбора кадров для органов государственного управления, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Однако фактически функции этого государственного органа свелись к вопросам выработки кадровой политики на государственной службе. Кроме того, в 1994 г. данный орган был упразднен, а его функции переданы различным структурным подразделениям Администрации Президента РФ. Так завершилась первая реальная попытка приступить к проведению административной реформы.

В1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, под эгидой которой была разработана Концепция административной реформы. Только с сентября 1996г. по май 1997г. было подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы. В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:

ü гражданин и власть;

ü исполнительная власть: новые функции;

ü проблемы государственной службы;

ü коррупция в системе управления.

Целью реформы государственной службы объявлялось создание не «государевой», а публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества». Однако поставленная в президентском Послании 1998 года задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.

По существу в России административная реформа началась с избрания В.В.Путина Президентом РФ. Уже на рубеже 1999-2000 годов разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок (Центр Г. Грефа) фигурировала в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина. В начале 2000г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую в себя основные идеи Концепции административной реформы 1998г.

Но, как и в случае с Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что Концепция реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей части не была реализована в силу разных причин.

В дальнейшем административная реформа осуществлялась в следующих сферах:

1. Укрепление вертикали власти в государстве – создание федеральных округов, реорганизация Совета Федерации, приведение нормативных актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, введение нового порядка избрания глав субъектов Российской Федерации и т.д. В целом эта задача была решена, тем более, что для России она исторически проста.

2. Реформа государственной службы в России. В 2001 году в рамках президентской администрации были сформированы две специальные рабочие группы, одна из которых (Комиссия по реформе правительства) возглавлялась премьером Михаилом Касьяновым, а другая - заместителем руководителя администрации президента РФ Дмитрием Медведевым. Изначальной задачей первой и второй групп была выработка соответственно законодательных и организационных предложений по реформированию системы госслужбы, а также плана по практическому осуществлению этих мер; В январе 2002 г. Президентом была утверждена «Концепция реформы государственной службы в Российской Федерации». На основе Концепции в ноябре 2002 г. была утверждена Федеральная Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». И Концепция, и Программа выделяют в качестве важнейшей проблемы отсутствие целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в РФ. В рамках этого направления были приняты законы «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 г. и «О гражданской государственной службе РФ» от 27 июля 2004 года. В настоящее время ведется подготовка ряда новых нормативных актов по государственной службе.

3. Реформа органов исполнительной власти. В марте 2004 года был подписан Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Указ кардинально изменил систему органов исполнительной власти в России и совершенно по-другому выстроил прежнюю структуру Правительства РФ.

Анализируя Указ Президента РФ, можно выделить несколько новых положений, касающихся системы федеральных органов исполнительной власти:

1. Систему федеральных исполнительных органов образуют три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

2. Новая структура правительства построена по функциональному принципу:

- федеральные министерства лишь определяют государственную политику и осуществляют нормативно-правовое регулирование во вверенной им сфере;

- федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также некоторые специальные функции в области обороны, государственной безопасности и т.п.;

- федеральные агентства оказывают государственные услуги, осуществляют управление государственным имуществом, выполняют правоприменительные функции.

3. Четко определены органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, и органы исполнительной власти, возглавляемые непосредственно Правительством РФ. Соответственно полномочия и функции исполнительных органов для первой группы определяются указами Президента, а для второй – постановлениями Правительства.

4. Одно из интересных новшеств заключается в том, что федеральные службы и агентства находятся в ведении федеральных министерств. Министерства осуществляют координацию и контроль подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.

Указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», принятый накануне выборов Президента Российской Федерации и существенно изменивший структуру федеральных органов исполнительной власти, вызвал бурный общественный резонанс. Наряду с положительными оценками была высказана критика в адрес принятой системы исполнительных органов государственной власти.

Действительно, при всей актуальности предложенных изменений, на мой взгляд, закрепленная в указе реорганизация исполнительных органов не лишена некоторых недостатков:

1. Федеральные органы исполнительной власти фактически поделены на две группы: подчиняющиеся Президенту и находящиеся в подчинении Правительства. Не совсем понятны такое разделение этих групп, степень их ответственности, характер взаимодействия, ведущие, по-моему, к образованию двух относительно самостоятельных структурных систем исполнительной власти: президентской и правительственной.

2. В новой структуре правительства функции надзора и контроля отданы федеральным службам. Вместе с тем к полномочиям федеральных министерств относится, среди прочего, контроль деятельности находящихся в их ведении служб. Таким образом, возникает явное противоречие: федеральные службы, осуществляющие надзор и контроль в определенной сфере деятельности, в том числе и за чиновниками министерства, сами находятся в подчинении этого министерства.

Система государственного управления в России на уровне центра и в субъектах федерации по существу едина, поэтому реформа центра обязательно должна предполагать соответствующие изменения в органах государственного управления субъектов федерации.

В 2003 году Указом Президента РФ создается правительственная Комиссия по административной реформе. Она является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом. При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы и структура федеральных органов исполнительной власти и др. Комиссия осуществляет координацию деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ, а также координационных и совещательных органов, образованных Правительством РФ, по вопросам совершенствования государственного управления.

В соответствии с решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы Минэкономразвития России внесло в Правительство Российской Федерации доработанные проекты Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и Плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

Согласованные проекты были внесены в Правительство Российской Федерации и в целом одобрены на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы в августе 2005 г. Официальная концепция проведения административной реформы была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005г. № 1789-р.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах являются:

ü повышение качества и доступности государственных услуг;

ü снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики;

ü повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

ü внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам;

ü разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

ü оптимизация функций органов исполнительной власти и введение особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти;

ü повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти;

ü модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

ü формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006–2008 годах.

В соответствии с целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах в качестве индикаторов их достиженияпредлагается использовать следующие:

ü оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг;

ü уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, связанных с государственных регулированием экономики;

ü место России в международных рейтингах по качеству государственного управления.

В 2008 году Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия Указом Президента РФ от 15 декабря 2008 г. N 1775 была преобразована в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы. Комиссия является постоянно действующим консультативным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях подготовки предложений главе государства по вопросам реформирования и развития государственной службы, информирования Президента Российской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию системы государственной службы. Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже четырех раз в год.

Указом Президента РФ от 9 февраля 2013 г. № 126 вместо этой комиссии формируется Комиссия по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров.

Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

Комиссия формируется в составе председателя Комиссии, его заместителей, ответственного секретаря и членов Комиссии, которые принимают участие в ее работе на общественных началах.

Основными задачами Комиссии являются:

а) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по совершенствованию правового и организационного обеспечения государственной службы Российской Федерации;

б) подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров;

в) рассмотрение предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной службе, материалов по вопросам реформирования и развития государственной службы и проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы;

г) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам стратегии развития кадрового потенциала Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 утвердил федеральную программу "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" Государственным заказчиком - координатором Программы была определена Администрация Президента Российской Федерации. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в пределах своих бюджетных средств было рекомендовано принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Программой, а также разработать и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы. В республике Башкортостан была принята целевая республиканская программа «Развитие системы государственной гражданской службы Республики Башкортостан и муниципальной службы (2009 - 2013 годы)». К сожалению, основные цели программы так и остались не реализованными, например, системы управления государственной службой по-прежнему нет.

Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р была утверждена «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы» Планировалось установить единые перечень лицензируемых видов деятельности и порядок их лицензирования. В области аккредитации создадут единый национальный орган. Ему передадут полномочия иных федеральных органов исполнительной власти по аккредитации, органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия. В 2012 г. планируется завершить работу по регламентации муниципальных и госуслуг (функций). Предусматривается, что в целях обеспечения принципа "одного окна" административные регламенты должны содержать процедуры, связанные с межведомственным взаимодействием. Планируется переход на оптимизацию и регламентацию не отдельных услуг, а комплексных сервисов "по жизненным ситуациям" (рождение ребенка, приобретение недвижимости, открытие бизнеса и др.). Предусматривается систематическая оптимизация наиболее востребованных муниципальных и государственных услуг. На федеральном уровне к ним относятся регистрация ТС, недвижимости, организаций и ИП, различные виды учета (регистрационный, воинский, кадастровый, в налоговых органах и внебюджетных фондах), назначение пенсий и соцпособий, сдача экзаменов на право управления ТС, выдача соответствующих бумаг, а также удостоверяющих личность документов и др. По данным услугам увеличат количество мест получения, сократят число предоставляемых материалов и сроки оказания.

На федеральном уровне утвердят перечень услуг, которые должны обязательно предоставляться в многофункциональных центрах. По итогам 2013 г. в городах (городских округах) и муниципальных районах таких центров должно быть не менее 1500.

Основные проблемы современной административной реформы. Казалось бы, даже этот далеко не полный перечень действий руководства страны говорит об активных и действенных мерах в рамках совершенствования деятельности государственного аппарата. Однако управленческий анализ как принятых в этой области правовых актов, так и организация их подготовки и реализации показывает, что эта работа недостаточно эффективна.

По крайней мере, можно выделить три крупнейших просчета в осуществлении административной реформы. Первый заключается в том, что такого рода сложные, системные и глубокие преобразования можно реализовать только на профессиональной основе. Так, для того, чтобы провести серьезную реорганизацию своего предприятия, руководитель приглашает специалистов – управленческих консультантов. Тем более это касается гораздо более сложной системы государственного управления. Однако в России до сих пор нет государственного органа, который бы профессионально оценивал эффективность государственного и муниципального управления и соответственно готовил его преобразование. Комиссионный подход, который практикуется у нас в настоящее время, не позволяет профессионально и ответственно решать эти проблемы. Многочисленные и в принципе безответственные комиссии, которые не имеют специального аппарата, носят совещательный характер и собираются 4 раза в год, это достаточно наглядно демонстрируют.

Во-вторых, серьезная реформа государственного управления – это длительный, многоплановый и последовательный процесс, который просто невозможен без системного и концептуального сопровождения. Пока все действия в этой области носят эклектичный и плохо скоординированный характер. Отсутствие системности и концептуальной основы преобразований зачастую приводит только к дезорганизации госаппарата, к организационной и кадровой нестабильности государственных структур. Управленческий анализ показывает, что давно уже крайне необходима концепция и соответствующая стратегия проведения административной реформы в России, которые определили бы основные направления, приоритеты, механизм и последовательность совершенствования системы исполнительных органов в частности, и всей системы государственного управления в целом, включая не только региональный уровень государственной власти, но и местное самоуправление.

Третий просчет заключается в содержательной нацеленности реформы. Нужно иметь в виду, что реальная реформа работы государственного аппарата не может сводиться только к организационным или процедурным преобразованиям, необходим комплекс мер по корректировке статуса и условий деятельности госслужащего. Смысл реформы – создание таких организационных, экономических, нравственных условий, такой корпоративной культуры, которые объективно вынуждали бы чиновника служить с максимальной отдачей, честно и творчески. Только такие меры могут радикально изменить отношение чиновников к своей работе, изменить качественные характеристики государственных служащих, справиться с коррупцией и т.д. Это уже чисто управленческая задача, которая, кстати, вполне успешно решена на Западе и без серьезных проблем могла бы быть осуществлена у нас. Однако идеологи нашей административной реформы, видимо, в силу отсутствия достаточной управленческой компетентности, в принципе не ставят целью преобразований системное изменение условий деятельности чиновника для повышения мотивации к эффективной деятельности.

Таким образом, административная реформа в России делает пока только первые шаги и ее результаты носят в лучшем случае тактический характер.

 









Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте:


©2015- 2019 zdamsam.ru Размещенные материалы защищены законодательством РФ.