Сдам Сам

ПОЛЕЗНОЕ


КАТЕГОРИИ







Культурные процессы города в период реформирования органов местного самоуправления





 

Происходящие в России процессы реформирования местного самоуправления сопряжены с тем, что они обретают необходимые правовые основы, соответствующие международным стандартам и создающие реальные возможности для реализации муниципальными органами своих функций. Их суть – быть формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей (при учете исторических и иных местных традиций) самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, адекватных интересам населения.

В масштабе страны трудно проанализировать, как влияет среда на формирование тех или иных политических взглядов на культуру, на её цели и задачи, модели и развитие. В городской среде, отличающейся высокой плотностью социальных коммуникаций, это выявить гораздо проще и нагляднее. Именно в исследованиях на городском уровне, отражающих поведение горожан в их непосредственном городском окружении, заключена реальная картина формирования сознания и отношения их к действительности. В отношении людей к повседневным проблемам, а не в политических баталиях кроются загадки любого политического процесса.

Теперь реформы опускаются вниз, на городской уровень, т.е. тот уровень, который призван непосредственно их реализовывать. Здесь и будут (как мы уже убеждаемся) подстерегать серьёзные проблемы, т.к. реформаторы ещё слабо ориентированы на закономерности социального развития на уровне местных сообществ.

С 2005-2006 гг. в стране началось проведение трёх реформ бюджетной сферы, в том числе и отрасли культуры, - административной, реструктуризации, изменения оплаты труда. Проведение административной реформы предполагает, прежде всего, уточнение функций органов власти разных уровней, включая сферу культуры, и разграничение между ними расходных полномочий. Противоречие между бюджетными полномочиями и реальными источниками финансирования в сфере культуры является одной из самых острых.



Определение полномочий органов местного управления по вопросам культуры

Принятая в октябре 2003 года новая редакция Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”[263] призвана, во-первых, четко разграничить полномочия федеральных и местных органов власти, отделить, как это предусмотрено Конституцией Российской Федерации, органы местного самоуправления от органов государственной власти. Во-вторых, весьма важным представляется упорядочение территориальной организации местного самоуправления с тем, чтобы обеспечить эффективное разграничение полномочий между различными типами муниципальных образований. Муниципальными образованиями, то есть территориями, на которых население избирает органы местного самоуправления, могут быть городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские округа. В-третьих, наделить местную власть всеми финансовыми рычагами для нормальной реализации своего предназначения и упорядочения межбюджетных отношений между всеми уровнями публичной власти. В-четвёртых, в новом Федеральном законе предусматривается усиление контроля за деятельностью органов местного самоуправления как со стороны населения, так и со стороны государства. Новые возможности для населения по контролю за деятельностью местного самоуправления должны способствовать повышению роли представительной демократии и превратить местное самоуправление в дееспособный институт гражданского общества.

Современная тенденция их развития такова, что именно городское местное самоуправление занимает не только все более возрастающую долю в общей системе, но и лидирующее положение с точки зрения качества осуществления властных полномочий на местном уровне. Хотя среди этих полномочий отсутствует прямое указание на необходимость проведения культурной политики, именно это поле деятельности в законе присутствует: организация библиотечного обслуживания населения, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей города услугами организаций культуры, охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа[264]. Но реально и сегодня сохраняется сложившаяся в советский период система органов управления, фактически регулирующая культурные процессы местного уровня.

Разграничение предметов ведения и объемов полномочий федерального центра, субъектов федерации и органов местного самоуправления стало одним из самых сложных и критических вопросов, ставших перед Россией в ходе проведения государственных реформ.

Для того чтобы перераспределение полномочий между управленческими органами разных уровней – федеральным, региональным, местным, было контролируемым, требуется содержательное правовое толкование понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия». Только четкая трактовка данных понятий способна решить задачи перераспределения тех или иных полномочий.

Существует мнение, что компетенция – это объем властных полномочий, которые имеет орган власти или должностное лицо, и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе [265].

Предметы ведения местного самоуправления - это сферы местной жизни, в которых действуют конкретные, наделенные полномочиями органы местного самоуправления

Полномочия органов местного самоуправления – это закрепленный нормами муниципального права (федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными актами органов местного самоуправления) за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления включают в себя:

1) собственные полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые признает за ними государство;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы и должностные лица местного самоуправления[266].

Исходя из этого, для определения роли и места органов местного самоуправления в решении вопросов управления культурными процессами необходимо установить, какая часть отношений, составляющих сферу культуры, подлежит регулированию и должна охраняться на общегосударственном уровне, а какая - на муниципальном. Необходим особый подход в реализации принципа сочетания местных и общегосударственных интересов.

В новом законе возможности и субъекта федерации, и самого муниципального образования - как в вопросах территориальной организации местного самоуправления, так и в вопросах определения структуры органов местного самоуправления - несколько сузились. Большинство норм Федерального закона носит прямой характер. Например, перечень вопросов местного значения может быть изменён только внесением изменений в текст данного Федерального закона. Наибольшей корректировке подверглись права субъектов Российской Федерации на нормативно-правовое регулирование вопросов местного самоуправления, хотя исполнительно-распорядительные функции региональных властей даже несколько расширены[267].

С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» Федерального закона № 131-ФЗ определены полномочия муниципального района и полномочия городского округа по вопросам культуры, которыеможно условно разделить на одиннадцать самостоятельных групп:

1) организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов;

2) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;

3) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;

4) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

5) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества;

6) участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;

7) создание муниципальных музеев;

8) создание условий для массового отдыха жителей поселений и организация обустройства мест массового отдыха;

9) организация предоставления дополнительного образования;

10) охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения;

11) формирование и содержание муниципального архива[268].

Согласно статье 40 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3612–1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» указанные вопросы относятся к полномочиям органов местного самоуправления соответствующих видов муниципальных образований в области культуры.

К числу таких регулируемых видов деятельности относится: народная культура во всех ее проявлениях, таких, как фольклор, обычаи и обряды; художественные народные промыслы и ремесла; самодеятельное (любительское) народное творчество; музейное, библиотечное и архивное дело; охрана и использование памятников истории и культуры; сценические, музыкальные и другие виды и жанры искусства; эстетическое воспитание и художественное образование; книгоиздание, иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности. Все указанные виды деятельности в настоящее время осуществляются муниципальными организациями культуры.

Кроме непосредственной организации и поддержки учреждений культуры, органы местного самоуправления могут реализовать свои полномочия в сфере культуры путем поощрения через налоговую и ценовую политику деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию любительским искусством, ремеслами. А также стимулировать посредством налоговых льгот, предоставлением на льготных условиях имущества и земельных участков негосударственным, в том числе частным, организациям культуры.

Процессы преобразования учреждений культуры в новые организационно-правовые формы

Согласно Федеральному закону от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» до 1 января 2009 г. введен переходный период. В связи с чем в переходный период вновь образованные поселения, на основании закона субъекта Российской Федерации, могут решать вопросы местного значения в сфере культуры, исходя из степени готовности, либо решение этих вопросов, до окончания переходного периода, остается в компетенции муниципальных районов.

В отличие от системы образования в сфере культуры из конституционных гарантий напрямую не вытекают обязательства государства по финансированию и содержанию сети её учреждений. Конституционные гарантии в сфере культуры, закреплённые в ст. 44 Конституции, сводятся к обязательствам государства:

· по сохранению наследия и памятников истории и культуры;

· обеспечению доступа к культурным ценностям;

· пользованию учреждениями культуры;

· предоставлению права на участие в культурной жизни;

· обеспечению свободы творчества.

Предполагается преобразование части бюджетных учреждений в новые организационно-правовые нормы. Программа реструктуризации бюджетного сектора предусматривает для бюджетных учреждений более широкие возможности по использованию внебюджетных доходов и одновременно изменение формы бюджетного финансирования, а именно:

· постепенный отказ от сметного финансирования;

· переход к нормативно-подушевому финансированию, обеспечивающему исполнение государственных обязательств, гарантированных Конституцией;

· размещение на конкурсной основе государственного (муниципального) заказа;

· внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат. Сейчас рассматриваются новые организационно-правовые формы, в которые могут быть преобразованы учреждения: специализированная государственная (муниципальная) некоммерческая организация (СГМНО), государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация (ГМАНО).

Основное отличие одной формы организации от другой заключается в обязательствах по отношению к государству, режимах передачи и дальнейшего использования движимого и недвижимого имущества, а также правах собственности [269].

В связи с реструктуризацией бюджетного сектора Правительство России разрабатывает концепцию преобразования учреждений культуры в новые организационно-правовые формы, способные функционировать в рыночной среде, при этом будут сняты ограничения на права вновь создаваемых организаций в осуществлении ими предпринимательской деятельности и самостоятельного распоряжения доходами от неё.

За новыми формами скрывается опасность снятия с себя государством обязанности гарантированного финансирования организаций культуры на основе сметы доходов и расходов и ответственности государства по их обязательствам.

Новый подход создаст основы для развития управленческого принципа построения и использования бюджетной классификации, позволяющего органам власти в рамках единых позиций бюджетной классификации в максимальной степени адаптировать её к своим нуждам и специфике. В результате этих изменений создаются необходимые предпосылки для расширения самостоятельности и повышения ответственности главных распорядителей бюджетных средств в сфере бюджетного планирования и управления.

Планирование бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам предлагается осуществлять с учётом муниципального задания. Они должны будут характеризовать объём, перечень, качество и условия оказания соответствующих услуг физическим и юридическим лицам, позволяя чётко определить планируемые или отчётные результаты использования бюджетных средств.

Суть бюджетной реформы заключается в переходе к финансированию, ориентированному на результат. Предполагается, что повышение эффективности бюджетных расходов обеспечится изменением правового статуса учреждений культуры, переводом ряда бюджетных учреждений (БУ) в автономные учреждения (АУ). Федеральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон №174-ФЗ) вступил в силу в январе 2007 года. Этот Закон необходимо рассматривать в пакете с Федеральным законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ (в ред. от 26.04.2007)
«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» (далее – Закон № 175) и Федеральным законом от 26.04.2007 №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Изменения в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) сводятся к следующему. Из ст.161 БК РФ исключен пункт о самостоятельности бюджетных учреждений в части расходования средств, полученных из внебюджетных источников. Все доходы бюджетного учреждения (от сдачи в аренду государственного или муниципального имущества, от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности; безвозмездные поступления) будут зачисляться (а не отражаться, как ранее) в соответствующие бюджеты и храниться на едином лицевом счете учреждения в органах казначейства. Главный распорядитель бюджетных средств наделяется полномочиями по увязке объема бюджетной сметы с доходами от платных услуг, что, по всей видимости, означает введение принципа бюджетозамещения. Предусмотренные положения в части, касающейся отражения в бюджетах и использования бюджетными учреждениями полученных средств, вводятся в действие отдельным федеральным законом. До этого сохраняется действующий порядок использования бюджетными учреждениями «внебюджетных» доходов.

Финансовая технология такова. Бюджетные учреждения должны оказывать бесплатные услуги, и если имеются средства, которые они получают от оказания платных услуг, эти средства должны зачисляться безвозвратно в бюджет. Это ликвидирует злоупотребления бюджетных учреждений, к примеру, по оказанию платных услуг в помещениях, содержащихся за счёт средств бюджета. Если особенности деятельности учреждения таковы, что средства от платных услуг должны поступать в его распоряжение, такое учреждение должно быть преобразовано в другую организационно-правовую форму (например, в АУ-автономное учреждение).

Следовательно, новые экономические подходы предполагают повышение прозрачности бюджета и формирование условий для создания организаций новых организационно-правовых форм. Предлагается ряд поправок по вопросам учёта и отражения в бюджетах доходов от оказания платных услуг (предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) и доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Введение в действие указанных положений законопроекта предлагается осуществить отдельным федеральным законом.

До принятия такого федерального закона порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям, должен быть определён муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Новый порядок планирования и формирования целевых и ведомственных программ в сфере культуры

На сегодняшний день подготовка к переходу на новый порядок планирования остаётся одним из самых слабых мест бюджетной реформы в сфере культуры.

Процесс интенсификации сегодня распространяется не только на производство, но на управление им. В этом состоит новый принцип планирования, точнее - возвращение к долгосрочным планам.

До сих пор не удается добиться оптимального сочетания отраслевого и территориального принципов планирования и управления. При обсуждении вопроса о поиске решения этой проблемы чаще всего высказываются предложения о взаимосвязи социального и экономического планирования, с преодолением имеющихся диспропорций, главная из которых - отставание развития социальной инфраструктуры.

Предполагается ввести новую систему финансового обеспечения целевых программ, обеспечивающую прозрачность их отражения в бюджетах и бюджетной отчётности, выполнение принятых в установленном порядке соответствующих расходных обязательств, повышение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств.

Долгосрочные целевые программы должны будут утверждаться местной администрацией муниципального образования, а не представительным органом местного самоуправления, как это практикуется в настоящее время.

Порядок принятия решений о разработке муниципальных долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации (в том числе сроки реализации программ) устанавливается нормативным правовым актом администрации муниципального образования.

Устанавливается требование по сроку утверждения долгосрочных целевых программ – они должны быть утверждены не позднее одного месяца до дня внесения проекта решения о местном бюджете в представительный орган местного самоуправления.

По каждой целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности её реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки для муниципальных целевых программ устанавливаются местной администрацией муниципального образования.

В случае если, согласно ежегодно проводимым оценкам, долгосрочная целевая программа реализуется неэффективно, местной администрацией может быть принято решение о досрочном прекращении программы с одновременным исключением её из состава расходных обязательств (с установлением порядка завершения выполнения либо пересмотра обязательств в соответствии с уже заключёнными муниципальными контрактами).

Один из инструментов управления городской культурой – ведомственные целевые программы. Разработка, утверждение и реализация ведомственных целевых программ осуществляется в порядке, установленном местной администрацией.

Бюджетные ассигнования на исполнение обязательств по программам должны будут предусматриваться главным распорядителями бюджетных средств по уникальной для каждой программы (подпрограммы) целевой статье или виду расходов в составе ведомственной структуры расходов в объёме, предусмотренном на соответствующий год решением об утверждении программы[270].

Для реализации новых подходов к формированию целевых программ рекомендовано ориентироваться на структуру принимаемых в последнее время федеральных целевых программ. В качестве обязательных приложений к ним предусматриваются целевые индикаторы и показатели эффективности реализации мероприятий программы. Ведь целевые программы должны разрабатываться в целях реального повышения качества предоставляемых бюджетных услуг.

Таким образом, проекты программы должны соответствовать определенному реестру муниципальных услуг, которые будут утверждены нормативно-правовым актом органа местного самоуправления. Целевые индикаторы и показатели эффективности мероприятий программ, как руководство к действию на муниципальном уровне, в настоящее время законодателем не представлены.

На сегодняшний день уже стало понятно, что в условиях экономического кризиса финансирование сферы культуры вряд ли увеличится. Но если верить оценкам экспертов, то при установлении обоснованных нормативов финансирования объем бюджетных средств, выделяемых учреждениям культуры, вырастет не менее, чем в три раза (оптимистический сценарий). Согласно расчетам Роскультуры, уровень финансирования федеральных учреждений, переведенных в форму автономного учреждения, повысится на 30-35 % (реалистический сценарий). Регионы в целом более скромны в своих прогнозах – они рассчитывают на 10-20 %-ное увеличение размеров финансирования. К сожалению, нельзя полностью исключить вероятность того, что в отдельных субъектах РФ объем финансирования сферы культуры останется на прежнем уровне и даже снизится. В подобной ситуации тем более необходим серьезный подход отраслевых органов управления и учреждений культуры к разработке нормативов финансирования.

И, наконец, хочется отметить, что в дополнение к нормативному финансированию установленного учреждениям культуры планового задания на территориях городских округов активно внедряется метод муниципального заказа, размещаемого на конкурсной основе в рамках программ культурного развития.

Это предполагает усиление конкурентоспособности учреждений социокультурной сферы, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.

Повысить объективность распределения финансовых средств на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере культуры призвано применение стандартов.









Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте:


©2015- 2019 zdamsam.ru Размещенные материалы защищены законодательством РФ.