Тема 3. Территориальные основы МСУ.
Сдам Сам

ПОЛЕЗНОЕ


КАТЕГОРИИ







Тема 3. Территориальные основы МСУ.





 

1. Виды муниципальных образований.

2. Виды муниципально-территориальных преобразований.

3. Принципы муниципально-территориальных преобразований.

4. Критерии наделения статусом МО и установления границ МО. Само описание границ и внутреннего тер. деления МО является предметом регулирования устава. В части внешних границ это несомненно вторичное регулирование, поскольку границы устанавливаются законом. И в общем виде описание состава территории- вопрос закона. но компетенция собственного регулирования касается внутренних вопросов тер. деления Мо и реализации полномочий в этой сфере. Насколько здесь свободны МО. На каких принципах, с учетом каких критериев. Принципы имеют более стержневой характер, которые учитываются вне зависимости от каких-либо обстоятельств. А критерии это что-то оценочное, что необходимо учитывать для определения статуса соотв. МО.

5. Муниципально-территориальные преобразования на первом этапе переходного периода (8 октября 2003 г. – март 2005 г.)

6. Порядок осуществления муниципально-территориальных преобразований.

 

Виды МО.

Первый уровень (низовой): Городские и сельские поселения: входят в муниципальный район. Образуется этот уровень по естественно географическому признаку, поскольку здесь можно найти исторические корни формирования населения в рамках соотв. границ и последующее оформление в рамках соотв. поселения. Хоть они и имеют исторический характер, основу, но городское поселение как само по себе понятие, выступающее как публично-правовой субъект, в своей основе имеет другую единицу – населенный пункт. Это первичный элемент любого поселения (и городского и сельского).

Второй уровень.Муниципальный район: объединяет поселения и межселенные территории, где решаются вопросы местного значения межпоселенческого характера. Это в большей степени искусственное образование. Этот уровень имеет надстроечный характер и объединяет поселения.



Но городское поселение не всегда есть городской населенный пункт, а сельское поселение не всегда есть сельский населенный пункт. И ГП может состоять из нескольких НП и сельское поселение. Т.о., некоторая искусственность есть и в создании первичного звена, потому что они тоже м.б. объединениями населенных пунктов. Питер рассматривается как городское поселение, но мы имеем дело с объединением различных населенных пунктов. сам закон понятие уровня не использует, но уровневость признается КС в мун. устройстве, но из нее не следует подчиненность иерархическая зависимость. Это лишь иллюстрация того, что второй уровень имеет надстроечный характер и включает в себя первый - и МР включает в себя МО. Потому что городские и сельские поселения хоть и состоят из нескольких НП, но эти НП не имеют юридического самостоятельного статуса. Поэтому первичным субъектом выступает поселение.

ГО часто тоже относится ко второму округу, потому что статусу ГО и МР очень приближены и во взаимоотношениях с гос. власти строятся на единообразных началах. Но ГО отличается от МР тем, что у него двойственный статус. С одной стороны это городское поселение, которое тоже может иметь сложную структуру территориальную и включать другие НП. Но при этом МР в такое поселение не входит. И на уровне ГО должны решаться вопросы как МЗ городского поселения, так и района. Т.е. законодатель гарантирует неподчиненность тем, что определяет разные ВМЗ для районов и поселений. Но для ГО нет такой необходимости, потому ГО в своем перечне ВМЗ вбирают и круг вопрос поселений и МР. Хотя далеко не всегда межселенческие ф-ции должны выполнять ГО, потому что они не всегда являются объединениями НП.

Также появляется внутригородская территория ГФЗ. Территория ГФЗ делится на внутригородские территории, которым придается особый статус МО. В законе мы встретим: внутригородская тер. ГФЗ или внутригородские МО. А есть ли дальнейшая градация в соотв. типах МО? Формально разделение внутригородских территорий есть, но фактически мы не обнаруживаем. Лишь можно догадаться, что в основе ГП лежит городской НП, а СП имеет в основе СНП. А здесь как-то и по названию непонятно. Наверно речь идет о подразделении единого сообщества на более мелкие единицы, т.е. речь идет об искусственном образовании.

Типы (виды) сами по себе определяются не ФЗ, это вопросы для регулирования СФ и для городских законах о территориальном устройстве соотв. городов. Городской закон об организации МСУ в Питере лишь воспринимает типы МО, которые установлены законом о тер. устройстве СПб.

 

Виды МО в переходный период.

Почему мы начинаем считать с 2007г. Потому что с 2003 начался переходный период и был обусловлен территориальной реформой, которая в полной мере была проведена только к 2007г. Присутствует тенденция укрупнения МО. Основная часть тех единиц, которые прекращают свое существование, это и вновь образованные сельские поселения, которые оказались неспособными функционировать. Закон четко не определился в чем разница между МР и ГО. Поэтому есть тенденция преобразования МР в ГО, т.е. объединение поселений в рамках ГО. Тенденция увеличения числа ГО.

Разграничение полномочий по правовому регулированию муниципально-территориального устройства.

Муниципально-территориальное устройство – территориальная организация МСУ – деление территории субъекта РФ на муниципальные образования, определение их статуса и границ.

Иначе говоря это институт, существующий в рамках института территориального устройства Конституционного права. В этом смысле мун. тер. устройство элемент более общего института территориального устройства. В данном случае мы говорим именно о правовом регулировании вопросов, связанных с определением границ, статуса МО, а не с административным делением.

Федеральный уровень: порядок наделения территорий статусом муниципальных образований, порядок установления и изменения их границ, порядок создания, преобразования, упразднения.

Уровень субъекта РФ: нормативное закрепление типа муниципального образования и его основных характеристик (например, наделение статусом, установление и изменение границ МО).

 

Федеральное регулирование тут явно преобладает в отличи от административно тер. устройства. Здесь мы определяем каким образом наделяются статусом МО, т.е. как действует типология МО и какие признаки д.б. присущи тому или иному типу МО. Все эти параметры определяет ФЗ. Определяя порядок федерация оставляет на уровень СФ непосредственное нормативное закрепление за соотв. МО их статуса. Воплощение этого порядка реализуется в именных законах о статусе и границах соотв. МО. То же происходит и с иными элементами тер. устройства (создание границ, изменение границ, создание преобразование и упразднение МО). Порядок устанавливается федерацией, а нормативное закрепление осуществляет СФ.

Что касается выявления мнения населения и его учет, регламентация соотв. процедур законодатель не реализовал в полной мере в ФЗ 131. Как это решение принимается, на основании чего. А где же эта процедура регулируется?

КС указывает на то, что такие вопросы должны регулироваться СФ. Опросы, слушания, информирование должны регулировать законы СФ и мун. акты. Но сам закон такого указания не содержит. И если СФ может принимать только то, что прямо указано в З как предмет его регулирования, то такого указания в этом законе мы не найдем (кроме ГФЗ). И возникает коллизия между КС и принципом правового регулирования и разграничений полномочий в этой сфере – СФ регулируют вопросы организации МСУ только когда это определено ФЗ № 131 прямо!!!

В отношении ГФЗ это должен регулировать городской закон, здесь сфера регулирования СФ гораздо шире, включая этапы выявления мнения населения. ГФЗ самостоятельно регулируют порядок и осуществляют установление и изменение границ внутригородских МО, их преобразование (См., напр.: Закон № 420-79 от 23 сент. 2009 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»; Закон № 411-68 от 25 июля 2005 г. «О территориальном устройстве СПб».

Виды муниципально-территориальных преобразований.

Муниципально-территориальное преобразование (в широком смысле) -все виды процедур, связанные с определением статуса муниципального образования соответствующего типа, изменением этого статуса, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ, а также созданием вновь образованных поселений и упразднением муниципальных образований – городских и сельских поселений.

Ст. 13 ФЗ 131 говорит только об определенных вариантах изменения границ МО. Гриценко дает несколько иное определение говоря в более широком аспекте, а не только преобразование в узком смысле по ст. 13 но и другие процедуры гл.2 ФЗ № 131.

Установление и изменение границ не всегда связывается с изменением статуса МО. Территориальная организация предполагает применение всех этих процедур. В узком смысле это то, что охвачено ст. 13. Преобразование муниципальных образований (в узком (специальном) смысле) - изменение статуса и территорий уже образованных и существующих муниципальных образований, охватывающее следующие виды процедур: объединение муниципальных образований; разделение муниципальных образований; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Можно ли считать, что в законе исчерпывающий перечень процедур преобразований? На этот счет много мнений. В сравнении с другими странами, также многие авторы считают, что надо закрепить ещё процедуру выделения и присоединение. Мы знаем только разделение и объединение. Объединение предполагает прекращение статуса прежних МО и создание нового. А присоединение м.б. связано с сохранением статуса того МО, к которому присоединяется новый субъект. Меняется статус только присоединяемого. То же с выделением. И нет необходимости прекращаться статус всех субъектов. Но это в законе не закреплено. Тем не менее упразднение и создание это новеллы закона.

Упразднение поселений.

Это прекращение существования сельского поселения на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях в связи с уменьшением численности населения до менее 100 человек (преобразование поселения в межселенную территорию)

 

Ст. 13.1 связана с прекращением статуса соотв. поселений и невозможность преобразований в том или ином виде. Т.е. если нет возможности преобразовать МО, но никакая другая процедура не подходит. Это труднодоступные местности и тер. с низкой плотность населения, когда населенный пункт превращается в межселенную территорию и прекращает существование как таковой. Инициатива осуществления преобразования может исходить от различных субъектов и этот круг субъектов типичен для всех процедур преобразования - либо население. Причем эта инициатива населения м.б. выражена и как инициатива проведения голосования либо как решение схода. Закон не говорит, как должна осуществляться инициатива населения. Очевидно МО сами в уставах должны урегулировать. СФ такое право не дано. Инициатива органов это форма представительной демократии. Либо третий вариант – через инициативу сверху – через инициативу ОГВ. Т.о., оснвоанием м.б.: инициатива населения (сход), органов МСУ (решение), ОГВ (решение).

В нашей действительности третий вариант самый распространенный. Во всех мун. тер. процедурах важно учитывать, что если инициативы исходят от органов гос власти или ОМСУ, то только тогда нужна процедура учета мнения населения. Инициатива от населения поглощает процедуру учета мнения населения. Инициатива предполагает также принятие соотв. решения схода об упразднении, поскольку речь идет о территориях с низкой плотностью, значит проведение схода реалистично – численность населения в данном поселении не более 100 человек. Здесь правда необходимо учет мнения населения МР в форме решения ПО. Т.е. никаких непосредственных форм выявления мнения населения района не нужно проводить, потому что интересы МР затронуты косвенным образом. И потом принимается закон СФ об упразднении поселения.

Создание вновь образованны поселений.

• Инициатива граждан, проживающих в населенном пункте межселенной территории (сход), либо ОМСУ, либо ОГВ

• Согласие населения муниципального района (решение ПО)

• Принятие закона субъекта РФ о создании поселения

Здесь участие района не просто как учет мнения, а требуется именно согласие района. Закон иногда делает отсылку к учету мнения населения через решение ПО, а иногда к даче согласия через решение ПО. И здесь есть разница, потому что юр. значение решения является либо обязательным и блокирует процедуру, либо нет.

Установление границ.

Это самостоятельная процедура, которая сопровождает наделение территории статусом МО соотв. типа и заключается в описании границ МО. И без этой процедуры нельзя сказать, что статус определен, поэтому в законах, которые определяют статус соотв. МО обязательно устанавливаются границы. Предполагаются различные формы описания границ – простое перечисление состава территорий или картографическое описание границ. Проведение такого карт. описания предполагает составление соотв. карт и проведение особых процедур, связанных с землеустройством и поэтому на картографическое описание законодатель отводит спец. время и до сих пор эта процедура во многих МО не завершена.

Изменение границ.

Изменение границ может быть связано с изменением статуса муниципальных образований в результате их преобразования либо выступает как самостоятельная процедура вне связи с изменением статуса муниципальных образований (в результате отнесения части территории одного муниципального образования другому без изменения статуса МО). Т.е. изменение границ происходит, а статус и того и другого МО сохраняется. Определение КС по делу Севашева – изменение границ без изменения статуса МО, когда предполагался упрощенный вариант выявления и учета мнения населения без проведения каких-либо голосований населения.

Принципы муниципально-территориальных преобразований.

• Принцип учета административно-территориальных границ

• Принцип учета мнения населения

• Принцип сочетания двухуровневой системы муниципальных образований с не подчиненностью одних муниципальных образований другим

• Принцип приближенности муниципальных образований (местного самоуправления) к населению

• Принцип учета национальных, исторических, географических, экономических, статусных и иных особенностей территории.

Это специальные принципы, касающиеся данного элемента (мун-тер. преобразование) статуса МО. Они вытекают из К РФ и основаны на конкретизации законодательной, а многие из них имеют корни в европейской хартии (принцип учета мнения населения, принцип приближенности). Нужно учитывать специфический принцип сочетания вхождения одних МО в другие с неподчиненностью и отсутствием иерархии между ними.

Принцип учета административно-территориальных единиц.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения (п.12 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

Несколько населенных пунктов могут составлять территорию городского или сельского поселения только при условии, если они объединены общей территорией (п.5 и 6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

территория поселения должна полностью входить в состав муниципального района (п.16 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

муниципальный район включает только такие поселения и межселенные территории, которые объединены общей территорией (абз.5 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);

территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

 

В основе всех мун. процедур территориальных лежит обязательно и учет административно-территориального устройства и границ. Потому что первичный элемент любого тер. устройства является населенный пункт. Поэтому все построение муниципальное привязано к экономико - географической категории НП. Вместе с тем административно - территориальное устройство и мун. тер. устройство разные категории и для того, чтобы точнее это понять, надо вспомнить КПРФ. Каждый раз когда меняется мун. устройство должно отражаться на административно - тер. устройстве. Главное отличие – характер решаемых задач, цели. Задача мун. -тер. устройства определить территориальный элемент в статусе МО, и значит определить его статус, потому что без территории, без установления границ мы статус не определим. В административно-территориальном устройстве задачи управления ставятся в приоритет и эти задачи управления могут решаться не обязательно через МСУ, но и через гос. управление. А мун. тер. устройство должно осуществить МСУ и его организовать. П КС От 24.01.2007г. это удмуртское дело. Обосновывается принцип приближенности МСУ к населению но и указывается на различие этих категорий.

Принцип учета адм-тер. единиц (2).

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром (абз.2 ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131). Это делается для того, чтобы и гос. управление и МСУ осуществлялось согласованно. Поэтому необходимо, чтобы территория действия как тер. органов гос. управления (тер. адм. органов) так и тер. ОМСУ совпадала.

 

Мы видим из всего этого, что административно-территориальные границы лежат в основе определения границ муниципальных и законодатель стремится указать на то, что недопустимо устанавливать в качестве МО территории населенных пунктов не связанных единой территорией, например. Единство территорий является важным критерием для определения границ.

В территориях со специальным статусом:

• ГФЗ: в Санкт-Петербурге внутригородское муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов Санкт-Петербурга (ч.2 ст.7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68).

Важно отметить, что тер. устройство Питера принципиально разграничивает адм. единицы (район) и внутригородские территории, которые имеют статус МО. Район это адм-тер. единица но не МО. Но на территории района находятся внутригородские территории. И нельзя чтобы МО находилось на территории нескольких районов. Т.е. районное деление должно соблюдаться.

 

ЗАТО: границы муниципального образования городского округа на территории закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) полностью совпадают с установленными указом Президента РФ границами ЗАТО (п.2 ст.1, ст.2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в ред. ФЗ № 230 от 18 октября 2007 г.). Первичным является установление адм. границ и в соответствии с ними определяется где будет действовать мун. власть в рамках ЗАТО.

 

Принцип учета мнения населения.

Ст.131 ч.2 К РФ: обязательный учет мнения населения при изменении границ территорий МСУ.

ФЗ № 131:

- наделение населения правом выдвижения инициативы изменения границ муниципальных образований, их преобразования, упразднения (ч.1 ст.12, ч.1 ст.13, ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131);

- требование обязательного вынесения вопроса о преобразовании муниципального образования на публичные слушания (п.4 ч.2 ст.28 ФЗ № 131);

- использование различных форм учета мнения населения по вопросам муниципально-территориальных преобразований:

1. предложения в рамках публичных слушаний;

2. через решение представительного органа МО – опосредованный способ;

3. голосование по процедуре местного референдума либо на сходе граждан – непосредственный способ (ч.2-4 ст.12, ч.3-7 ст.13, ст.13.1 ФЗ № 131)

! Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П: законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества. Этот выбор зависит от социально-правовой природы и последствий территориальных изменений и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения и доведения его до сведения уполномоченного ОГВ

Как м.б. проведено голосование населения – ст. 24 ФЗ № 131. Это особый вид голосования наряду с голосованием по отзыву. Отличается от местного референдума по характеру решаемого вопроса.

Есть необходимость говорить о различии процедуры местного референдума и голосования по вопросу изменения границ. Смысл в различии типов голосования в следующем (хотя по сути речь идет о референдуме). Раньше это был референдум по вопросу изменения территории. В общем голосование по вопросу изменения границ проводится не обязательно на тер., имеющей статус МО в отличии от местного референдума. Здесь голосование проводится не обязательно на территории имеющей статус МО, может проводиться и на части МО, которая хочет выделиться. А местный референдум проводится в границах МО. А голосование проводится не обязательно в границах МО. Голосование происходит по процедуре местного референдума. И здесь больше сходных признаков с местным референдумом чем отличий. Безусловно это непосредственная форма демократии, разновидность народного демократии. в каких случаях какая форма применяется. При решении этого вопроса больше всего расхождений. Граждане считают, что их права на участие в осуществлении МСУ нарушаются если не используется непоср. форма выявления мнения населения.

Определение КС от 01.04.2008г. где КС указал на дискрецию законодателя, его право выбирать различные варианты учета мнения населения. Определяя свободу усмотрения законодателя, суд пытается сформулировать некие критерии того, в каких случаях должны использоваться те или иные формы учета мнения населения, от чего должен зависеть выбор законодателя. В этом определении особенно подробно объединены ранее высказанные правовые позиции по вопросу об учете мнения населения при мун.-тер. преобразованиях. Также надо вспомнить определение КС от 06.03.2008г. по жалобе Севашева. Важно о какой процедуре идет речь и каковы социально-правовые последствия соотв. процедуры. КС сказал, что всякий раз выбирая форму учета мнения населения, законодатель должен учитывать какое влияние оказывает эта процедура на жизнедеятельность соотв. населенного пункта. Насколько это связано в решением вопрос жизнедеятельности НП. Если процедура действительно оказывает влияние на дальнейший соц-экономический потенциал НП, его развитие, то необходимы более серьезные формы учета мнения населения задействовать. М.б. даже голосование. Если это не влияет на жизнь населенного пункта и поселения в целом, то менее серьезные. Также важна достоверность, адекватность отражения мнения.









Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте:


©2015- 2018 zdamsam.ru Размещенные материалы защищены законодательством РФ.