Понятие и сущность административно-деликтного процесса, его специфика и задачи

Административно-деликтный процесс – новое понятие (явление) в праве Республики Беларусь. Такое название пока не нашло отражения в праве, но вытекает из определения административного процесса, которое дано в абзаце 3 ст. 1.4 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. Оно звучит так: «административный процесс – установленный настоящим Кодексом порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении».

В научной литературе высказано мнение о необходимости внесения изменений в действующее законодательство, а именно замены термина «Административный процесс» на «административно-деликтный процесс» [19, c. 8].

Данное предложение представляется не вполне обоснованным, так как в определении административного процесса словами: «порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении» четко обозначена сущность и его пределы.

Для сокращения названия «административный процесс по делам об административных правонарушениях» в учебных и научных целях вполне логичным будет название: «административно-деликтный процесс». Стало быть, понятие «административно-деликтный процесс» тождественно понятию «административный процесс по делам об административных правонарушениях». Кроме того, подобное название созвучно административно-деликтному праву как самостоятельной отрасли права и вызвано наличием его материальных административно-деликтных норм. По этой причине административно-деликтный процесс – порождение не административного (управленческого) права, являющегося отдельной самостоятельной отраслью права наравне с административно-деликтным и процессуально-исполнительным правом, а бытия материальных административно-деликтных норм.

Существование каждого вида юридического процесса (уголовного, гражданского, хозяйственного) вызвано наличием соответствующих материальных правовых норм – уголовного, гражданского, хозяйственного права. Появление административно-деликтного процесса связано с необходимостью определения порядка реализации материальных административно-деликтных норм, т.е. норм административно-деликтного права [18, c. 153]

Значит, административно-деликтный процесс – явление вторичное. Первичным представляется материальные административно-деликтные нормы и в целом административно-деликтное право. Хотя существование одного без другого невозможно, о чем красноречиво свидетельствует практика – принятие КоАП потребовало принятия ПИКоАП и одновременного введения их в действие, а именно введение с помощью соответственного Закона «О введении в действие КоАП И ПИКоАП Республики Беларусь» [14].

Невозможно согласиться с мнением тех ученых, которые до настоящего времени административно-деликтный процесс представляют частью так называемого административного процесса, связанного с административным (управленческим) правом. Например, В.А. Круглов пишет: «Таким образом, понятие производство по делам об административных правонарушениях (административно-деликтный процесс), в которое входит исполнение постановлений о наложении административных взысканий является только лишь составной частью административного процесса, но не всем административным процессом» вопреки признания существования административно-деликтного процессуального права как самостоятельной отрасли права [19, c. 7].

Не может быть поддержано мнение и о том, что определение, данное в абз. 3 ст. 1.4 ПИКоАП отождествляется с понятием административного процесса как его понимают в научной литературе. На самом деле в ПИКоАП четко обозначена связь административно-деликтного процесса (административного процесса по ПИКоАП) с наличием административного правонарушения.

Административный процесс (как его определяют в административно- правовой литературе) выступает в виде деятельности по разрешению индивидуально конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений или совокупности производств: по обращениям граждан; по делам о поощрениях; по делам о дисциплинарных проступках; по порядку принятия правовых актов государственного управления и др. К ним относят и производство по делам об административных правонарушениях [17, c. 212].

Так, В. Д. Сорокин в административный процесс включает следующие структурные его элементы (составные части, виды производств):

1) производство по принятию нормативных правовых актов;

2) производство по предложениям и заявлениям граждан;

3) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

8) производство по делам об административных правонарушениях;

9) производство по дисциплинарным делам [43, c. 251].

Первые виды производств (1–7 и 9) явления сугубо административного (управленческого) права, если не являются самим управлением. Надо однако подчеркнуть, что названные виды производств не связаны с административно-деликтным правом и его нормами. Нормы указанных производств регулируют порядок деятельности участников исключительно по делам, имеющим отношение к реализации функций государственного управления. Поэтому есть все основания полагать о существовании еще одного вида юридического процесса – административного управленческого процесса.

В административно-правовой литературе признается присутствие материальных норм административного (управленческого) права, к числу которых относятся и нормы, определяющие статус управленческих нормативных правовых актов, предложений и заявлений граждан, жалоб и споров, дисциплинарные дела и т.д.

Следовательно, налицо необходимость и в определении порядка реализации таких норм. Подобное может осуществляться только с помощью деятельности в виде административного управленческого процесса. Совершенно понятно присутствие административного управленческого процесса, под которым следует понимать: установленный порядок деятельности его участников по разрешению индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления, в том числе по обращениям граждан, о поощрениях, о дисциплинарных проступках, о порядке принятия правовых управленческих актов и т.д. Разумеется сюда не относится административно-деликтный процесс как отдельный самостоятельный вид деятельности не связанной с государственным управлением.

Отдельные авторы определяют административный процесс недостаточно четко и невозможно понять речь идет об административном управленческом или об административно-деликтном процессе. Например, И. И. Мах полагает, «…что: административный процесс – совокупность процессуальных действий и возникающих в их результате правоотношений, связанных с разрешением дел в сфере административно-правовых нарушений» [33, c. 419].

В подтверждение такой позиции далее автор пишет: «Аналогичной позиции (имеется ввиду, что процесс состоит из совокупности производств) придерживается В. А. Юсупов… Этой позиции придерживаемся и мы… «Административный процесс имеет и ряд отличий, позволяющих говорить о его особенностях, к которым относятся:…

в) круг административно-юрисдикционных органов не исчерпывается лишь судебными, к ним относится множество как специально созданных для этого несудебных органов (например, специальных комиссий), так и органов, основной целью которых такая деятельность не является (например, органы Министерства лесного хозяйства, органы Министерства связи и информатики Республики, исполнительные комитеты поселковых, сельских советов и др.)» [33, c. 419].

Приведенные высказывания И. И. Маха свидетельствуют об отрицании им существования абз. 3 ст. 1.4 ПИКоАП и административно-деликтного процесса.

Т. В. Телятицкая еще более категорична по рассматриваемому вопросу. В части 3 под названием «Процессуально-исполнительное право» книги «Административное право» записано: «Административный процесс представляет собой урегулированный законом порядок разрешения определенных индивидуальных дел в сфере государственного управления в целях обеспечения законности и правопорядка» [45, c. 223].

Подобное мнение автора отрицает существование «Процессуально-исполнительного права» и вообще наличие ПИКоАП РБ.

Само собой разумеется, что с названными взглядами согласиться невозможно.

Итак, в юридической литературе не существует определения административно-деликтного процесса. По ст. 1.4 ПИКоАП основными составляющими административного процесса являются:

1) наличие дела об административном правонарушении;

3) деятельность участников процесса в порядке, установленном ПИКоАП.

В абз. 6 ст. 1.4 раскрывается сущность дела об административном правонарушении, которая состоит в обособлении производства, включающем в себя: заявление, сообщение об административном правонарушении; протокол об административном правонарушении; постановление о наложении административного взыскания и иные материалы, относящиеся к административному правонарушению.

Под обособленным производством, говоря самым простым языком, следует понимать оформленную папку (картонную, кожаную и т.п.) обложку для помещения материалов по делу об административном правонарушении. Такое производство может находиться и в электронном источнике информации [48].

Вопрос об участниках административного процесса регламентирован в Разделе II ПИКоАП. Раздел так и называется: «Участники административного процесса». По статусу и своему назначению они разные. Одни из них наделены властными полномочиями и являются государственными, другие – указанными полномочиями не обладают. Налицо существует возможность рассматриваемых участников разделить на два вида:

1) государственные органы и их должностные лица, ведущие административный процесс (гл. 3);

2) лица, защищающие свои представительные права и интересы, а также иные участники административного процесса (гл. 4).

1) суд, органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 3.1);

2) лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 3.30) [48].

Второй вид так же делится на два подвида: 1) участники, защищающие свои или представляемые права; 2) иные участники административного процесса.

К участникам, защищающие свои права и интересы относятся:

а) физические лица, в отношении которых ведется административный процесс;

б) физические лица в виде индивидуальных предпринимателей;

в) юридические лица; г) физические лица в виде потерпевших;

Участниками защищающими представляемые права и интересы являются:

а) законный представитель физического лица.

а) законный представитель физического лица, в отношении которого ведется административный процесс;

б) законный представитель потерпевшего как физического лица представляет в административном процессе интересы несовершеннолетних или недееспособных участников административного процесса. При отсутствии у физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, потерпевшего – физического лица законного представителя, судья, должностное лицо органа, ведущего административный процесс, признает законным представителем орган опеки и попечительства (ч. 1 ст. 4.3).

в) представитель юридического лица (ст. 4.4); г) защитник. Он призван оказывать юридическую помощь, защищать права, свободы и законные интересы физического лица, в отношении которого ведется административный процесс (ч. 1 ст. 4.5); д) представитель потерпевшего, индивидуального предпринимателя как физического лица, в отношении которого ведется административный процесс. В качестве такого представителя могут участвовать в административном процессе адвокаты и иные лица, которым доверили представлять свои интересы (ч. 4 ст. 4.5) [48].

Суд, органы и их должностные лица, обозначенные в главе 3, призваны вести административный процесс, а названные в главе 4, являются лишь участниками административного процесса. Участников административного процесса, выступающих в качестве ведущих административный процесс, довольно много.

Только органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, насчитывается 27 видов. По правовому статусу все они различны, но в то же время имеют общие признаки. Таким образом, рассматриваемые органы можно классифицировать с учетом различных критериев.

По порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях указанные органы можно разделить на:

1) сельские, поселковые исполнительные комитеты;

Единочальными органами являются все остальные 24 вида:

1) районные и городские суды, хозяйственные суды;

3) органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

4) органы пограничной службы Республики Беларусь;

7) различные государственные инспекции и другие государственные органы.

По характеру компетенции рассматриваемые органы делятся на органы:

К органам общей компетенции относятся те, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, не зависимо от отраслевой принадлежности. Ими являются органы названные в п. 1–7 ч. 1 ст. 31.

Органы специальной компетенции рассматривают дела отраслевого характера – это:

1) органы государственного пожарного надзора Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь;

2) органы государственного санитарного надзора;

3) органы Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь и т.д. Такие органы чисто отраслевого назначения [48].

Дела иного отраслевого характера они не могут рассматривать. Самая широкая компетенция у районных (городских) судов. Они вправе рассматривать дела по 266 статьям 420 видов административных правонарушениях, а хозяйственные суды – по 37 статьям 75 видов правонарушений, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями или дела, связанные с хозяйственными судами.

Правда, из их ведения исключены правонарушения против порядка налогообложения, административные таможенные правонарушения, правонарушения против собственности (ст. 10.1–10.3), правонарушения против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования кроме ст. 15.37, и некоторые другие виды правонарушений, которые совершаются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Иными словами компетенция хозяйственных судов ограничена в области административной ответственности и представляется выборочного характера.

Второе место по компетенции в области административной ответственности находится у Комитета государственного контроля. Он рассматривает дела по 184 статьям 328 видов административных правонарушений. Между тем, эти органы в ряде случаев рассматривают дела, относящиеся к компетенции других органов, например, налоговых органов, таможенных органов, органов Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, судов и т.д.

Ко второму подвиду первого вида относятся лица, уполномоченные лишь составлять протоколы об административных правонарушениях. Их насчитывается примерно 80 видов. В ч. 1 ст. 3.30 указаны органы, должностным лицом которых представляется право составлять протоколы, но конкретный перечень их не называется.

Он дается в правовых актах соответствующих государственных органов, а следовательно, количество таких лиц значительно больше. Второй вид участников административного процесса осуществляют свою деятельность в порядке, определенном ПИКоАП, и правами и обязанностями, закрепленными в главе 4 ПИКоАП [48].

Поступление заявления, сообщения должностного лица государственного органа, общественного объединения, иной организации или непосредственное обнаружение признаков административного правонарушения судом, органом, ведущим административный процесс, выступают в качестве поводов для начала административно-деликтного процесса. Основаниями для начала такого процесса являются данные, указывающие на признаки административного правонарушения, предусмотренного той или иной статьей Особенной части КоАП, если нет обстоятельств, исключающих административный процесс (ст. 9.1 ПИКоАП).

Начало административно-деликтного процесса возможно и по требованию потерпевшего либо законного представителя (ст. 9.4 ПИКоАП). Однако, в случае совершения деяний, предусмотренных ст. 9.1 КоАП процесс может быть начат прокурором и при отсутствии указанного требования и не подлежит прекращению в случае примирения потерпевшего либо законного представителя с лицом, в отношении которого ведется административный процесс.

Наличие поводов и оснований порождает совершение деятельности участниками административного процесса. Одним из видов такой деятельности является осуществление процессуальных действий [48].

«Процессуальные действия – предусмотренные настоящим Кодексом и производимые в соответствии с его положениями действия уполномоченных на то должностных лиц, совершаемые в ходе административного процесса» (абз. 21 ст. 1.4 ПИКоАП). Таких действий много и они составляют единую систему, преобладающую часть административно-деликтного процесса.

Рассматриваемые процессуальные действия связаны между собой и осуществляются последовательно, проходя «несколько сменяющих друг друга фаз развития, или стадий». Стадия – это часть административно- деликтного процесса, относительно самостоятельная по своим только ей присущим задачам. В целом же решаются общие задачи административно- деликтного процесса. Правильно подчеркивается в литературе, что стадии органично связаны между собой: последующая, как правило, начинается лишь после того, как закончена предыдущая, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше. Исследование норм ПИКоАП позволяет сказать о наличии следующих стадий административно-деликтного процесса:

1) подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению;

2) рассмотрение дела об административном правонарушении;

3) обжалование (опротестование) постановления о наложении административного взыскания и рассмотрение жалобы (протеста);

4) обеспечение исполнения постановления о наложении административного взыскания или его прекращение [48].

В научной литературе отсутствует единое мнение ученых о видах стадий административно-деликтного процесса несмотря на название их в ПИКоАП. Например, В. А. Круглов относит к одной из стадий даже исполнение административного взыскания, что входит в исполнительную часть ПИКоАП. Схожее мнение и у И. И. Маха. Каждая стадия состоит из подстадий. Это может выглядеть так:

1. Подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению:

а) возбуждение дела об административном правонарушении, (начало административного процесса);

б) установление фактических обстоятельств по делу (расследование);

в) составление протокола об административном правонарушении; г) направление дела по подведомственности для рассмотрения.

2. Рассмотрение дела об административном правонарушении:

а) разрешение вопросов при непосредственной подготовке дела к рассмотрению;

3. Обжалование (опротестование) постановления по делу об административном правонарушении и его пересмотр:

3.1. Обжалование (опротестование) постановления по делу, не вступившего в законную силу: а) подготовка жалобы (протеста) к рассмотрению;

б) рассмотрение жалобы (протеста); в) вынесение решения после рассмотрения жалобы (протеста).

3.2. Обжалование (опротестование) постановления по делу, вступившего в законную силу: а) подготовка жалобы (протеста) к рассмотрению; б) рассмотрение жалобы (протеста); в) вынесение решения после рассмотрения жалобы (протеста).

4. Обеспечение исполнения постановления о наложении административного взыскания (совершение судом, органом, ведущим административный процесс процессуальных действий, направленных на исполнение постановления) или прекращение исполнения:

б) разрешение вопросов, связанных с исполнением постановления; в) прекращение исполнения постановления [48].

На основании поступившего заявления или сообщения об административном правонарушении либо при непосредственном обнаружении признаков административного правонарушения одно из следующих решений:

1) о возбуждении административного процесса (дела об административном правонарушении);

2) об отказе в возбуждении административного процесса (дела об административном правонарушении);

3) о передаче заявления, сообщения по подведомственности. Возбуждение дела происходит в первой стадии административного процесса. В ПИКоАП термин «возбуждение дела» не употребляется в отличие от УПК (ст. 175). По УПК возбуждение дела сопровождается вынесением компетентным лицом постановления о возбуждении дела. ПИКоАП не предусматривает подобного документа и вряд ли им может быть один из перечисленных в ст. 9.5. Правда в литературе имеет место и иное мнение [4, c. 380].

Д. Н. Бахрах полагает, что «О возбуждении административного дела можно говорить только как о психическом, волевом акте, не фиксированном процессуально вовне, но предопределяющем принятие решения начать расследование при наличии признаков проступка. Возбудив дело, должностное лицо определяет тем самым начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или опровергают совершение административного деликта» [9, c. 71].

Думается, что возбудить дело об административном правонарушении это значит дать (породить) возможность совершения уполномоченными лицами государственных органов соответствующих процессуальных действий. Подобная возможность появляется с момента восприятия такими лицами факта совершения административного правонарушения и его фиксации. Фиксация может происходить в сознании (в памяти), а потом и на бумаге или только в сознании (памяти) компетентного должностного лица. Возбуждение дела об административном правонарушении (административно-деликтного процесса) – начало административного процесса – это придание официального юридически значимого характера сведениям об административном правонарушении, поступившим в компетентный орган, должностному лицу.

При непосредственном обнаружении признаков административного правонарушения судом, органом, ведущим административный процесс, компетентное лицо в устной форме принимает решение о придании имеющимся сведениям указанный характер и необходимости проведения соответствующих процессуальных действий или адресует провести их другим лицам, фиксирует в соответствующем журнале поступление заявления, сообщения.

Таким образом, возбуждение дела об административном правонарушении происходит путем придания публичного юридически значимого характера полученным сведениям. Отдельные ученые утверждают, что «Возбуждение административного (управленческого) дела относится к компетенции уполномоченных на то органов государства (должностных лиц), общественных организаций и их представителей, а также граждан. Возбудивший дело направляет его в компетентный орган, который выясняет поводы и основания для возбуждения дела, осуществляет подготовку дела к разбирательству и т.д.» [9, c. 71].

Сказанное свидетельствует о том, что автор смешивает поводы и основания для возбуждения дела с самим возбуждением. Общественные объединения (а не организации) и их представители, а также граждане никогда не наделялись и не могут быть наделены такими правами, поскольку это связано с осуществлением государственной власти, которая принадлежит только государственным органам и их должностным лицам. С учетом изложенных положений можно считать, что возбуждение административного процесса необходимо для:

1) проведения компетентным должностным лицом первоначальных процессуальных действий;

2) установления наличия или отсутствия необходимых признаков состава административного правонарушения;

3) осуществления предварительной квалификации совершенного деяния, содержащих признаки административного правонарушения;

4) недопущения осуществления деятельности по установлению фактических обстоятельств по делу (расследования), не содержащих признаков административного правонарушения;

5) для охраны прав и законных интересов граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Надо однако отметить, что по полученным сведениям административный процесс может ныть и не возбужден, т.е. по существу отказано в возбуждении такого процесса, если:

2) письменное заявление не подписано заявителем;

3) поступило устное заявление и заявитель не может представить документ, удостоверяющий его личность, а принятые меры для проверки сведений о его личности были без соответствующего результата;

4) сообщение должностного лица государственного органа, общественного объединения, иной организации об административном правонарушении подписано не руководителем, а неким не установленным лицом;

5) непосредственное обнаружение признаков административного правонарушения оказалось недостаточным для начала административного процесса;

6) до начала рассматриваемого процесса получены сведения о принятии законодательного акта Республики Беларусь, устраняющего административную ответственность, либо акта законодательства, устраняющего противоправность деяния;

7) установлено недостижение физическим лицом на день совершения деяния, предусмотренного возраста, с которого наступает административная ответственность;

8) установлена невменяемость физического лица, совершившего деяние, предусмотренное статьей КоАП;

9) наличествует по тому же факту в отношении физического лица, в отношении которого предполагается возбудить административный процесс, постановление о наложении административного взыскания… (п. 9 ч. 1 ст. 9.6 ПИКоАП) [48].

Заявление, сообщение передается по подведомственности, если оно поступило не в тот орган, к компетенции которого относится разрешение дела об административном правонарушении названном в этих документах. Компетенция делится на:

Общей компетенцией обладают должностные лица:

2) сельских, поселковых, исполнительных, районных, городских и областных исполнительных комитетов.

Таким образом административно-деликтный процесс включает в себя четыре стадии:

1. Подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению

2. Рассмотрение дела об административном правонарушении

3. Обжалование (опротестование) постановления по делу об административном правонарушении и его пересмотр

Каждая из вышеуказанных стадий имеют подстадии, в которых раскрыта сущность каждой стадии административно-деликтного процесса.

Что вызывает тренды на фондовых и товарных рынках Объяснение теории грузового поезда Первые 17 лет моих рыночных исследований сводились к попыткам вычислить, когда этот...

Конфликты в семейной жизни. Как это изменить? Редкий брак и взаимоотношения существуют без конфликтов и напряженности. Через это проходят все...

Что будет с Землей, если ось ее сместится на 6666 км? Что будет с Землей? - задался я вопросом...

Что делает отдел по эксплуатации и сопровождению ИС? Отвечает за сохранность данных (расписания копирования, копирование и пр.)...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: