Анализ базовых и ключевых понятий курса

Обращаюсь так, ибо, если Вы открыли эту книгу, значит мы — коллеги по работе, по профессии, по должности или по знанию.

Рекомендую данный учебник как новый тип учебной литературы, роль которого в учебном процессе состоит не только в предоставлении большого объема фактологической информации, но и в оказании обучаемым научно-методологической поддержки. Курс включает в себя комплекс традиционных учебных материалов, а также конструирование и экспликацию системы базовых понятий и представлений, тот категориальный аппарат, который обобщает сферу профессиональной деятельности, создает язык общения для всех, реализующих себя в системе государственного управления или проявляющих к ней интерес.

Цель курса — изучение, осмысление теоретических и практических вопросов, связанных с сущностью и характером реформируемой системы государственного управления, ее социальными функциями, способами реализации реформ. В систематизированной форме излагаются основы политической и административной наук, современные представления о государстве, власти, обществе, управлении и праве, анализируется противоречивый опыт демократического развития и устройства общества в России в последнее десятилетие XX в.

В учебнике характеризуется существующее положение дел в системе государственного управления и государственной службы, моделируются желательное положение дел и рассматриваются принципы, формы организации, механизмы и технологии, обеспечивающие перевод системы государственного и муниципального управления из существующего положения в желаемое.

Особое внимание уделяется методологии реформ, проработке концепций преобразований в административной, политической сфере государственного строительства, управления. В этот процесс необходимо вовлечь новую генерацию мыслящей молодежи, ибо только ее активная позиция и осознанное участие могут реально обеспечить осуществление реформ и адекватное динамике развития общественных процессов состояние органов госуправления.

Важнейшая изначальная методологическая посылка к изучению курса заложена в его названии. Без свойств системности госуправление не может состояться. В нем задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В госуправлении используются разнообразные материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Процесс госуправления состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность.

Автором движет большое желание (и это еще одно предназначение учебника) помочь обучающимся студентам, государственным служащим освоить современные технологии социального управления и привнести их в практику на профессиональном уровне.

В книге обосновываются важнейшие направления и технологии осуществления реформ в системе институтов власти и управления, рационального распределения статусных ролей и полномочий между федеральным Центром и региональными органами государственной власти, взаимодействия власти с общественностью, вовлечения институтов гражданского общества в управление социальными процессами и отношениями.

Особое внимание уделяется анализу методологии и технологии разработки политических и административных решений, обоснованию новейших моделей выбора управленческих решений в условиях неопределенности и риска, выбора решений по многим критериям, информационно-аналитического и технологического обеспечения процесса управления изменениями, административно-управленческого воздействия в целом.

В рамках этих аспектов (направлений) рассматриваются ключевые проблемы управляющего воздействия, сдерживающие превращение госуправления в целостную организованную систему с налаженными коммуникациями между отдельными ее подсистемами и общественной средой.

Предложенные социальные технологии в управлении базируются на достижениях отечественной и зарубежной государствоведческих школ. Это то ядро, из которого дальше могла бы развертываться соответствующая стратегия и/или программа действий руководителей, специалистов государственной и муниципальной службы.

Социальный прогресс зависит от зрелости не только государственных институтов власти, политических элит и лидеров, но и гражданского общества, в котором они складываются и функционируют. Общество таково, каким его делаем мы сами — сообща и каждый на своем месте. Только от нас зависит создание таких условий, мер, механизмов, которые оберегают и расширяют свободу граждан, не допускают чрезмерного расширения административного воздействия государства, власти. Взаимоотношения между государством, обществом, гражданами составляют главный контекст книги. Предпринята попытка выявить смысл и содержание государственной политики как искусства жить вместе, раскрыть ее внутреннюю логику, возможности позитивного использования ее потенциала в интересах человека, способствовать политической зрелости как работников государственного управления, так и граждан, не облеченных властью, желающих жить, трудиться в условиях свободы и демократии, права и ответственности, компетентно участвовать в общественных преобразованиях.

Содержание учебного пособия соответствует требованиям Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 061000 — «Государственное и муниципальное управление». Курс является базовым для комплексной междисциплинарной подготовки, овладение им поможет студентам более глубоко и осознанно воспринимать знания политических, правовых, экономических, социологических, административных, других общественных наук, в интеграции с которыми развивается теория государственного управления.

Курс — вводный по отношению к нескольким учебным дисциплинам, многие проблемы, имена, работы мыслителей разных времен и народов лишь обозначены, но это сделано с целью привлечь внимание студентов к предмету и необходимости его углубленного изучения в последующем образовании.

Учебник адресуется также работникам государственного аппарата всех уровней. Эти люди заслуживают особой поддержки. Они взвалили на себя груз забот на критической развилке российской истории. Им более всего нужны знания, адекватные времени и полю их деятельности.

Представленные в книге методологические подходы и суждения, технологии и конкретные выводы могут быть использованы при выработке концепции устойчивой модели дальнейшего государственного развития России.

• Предмет и задачи курса • Содержания базовых понятий, их толкование в современной литературе

Объект нашего изучения — государственное управление общественными процессами, отношениями. Его необходимо осмыслить как сложное явление, обусловленное многими взаимозависимыми причинами, факторами развития общества.

В обществе все естественное — объективно, необходимо: производство и распределение материальных благ, здоровье людей и их нравственное благополучие, социальная помощь нуждающимся и поддержка больных, обеспечение условий для развития и благополучия тех, кто трудится, защита жизни и спокойствия граждан. В обществе все — главное: экономика и политика, право и культура. Но все это может работать на человека и общество, когда будет сведено в целостную гармоничную систему. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между процессами и явлениями в жизни общества, многие из них реализуются не в должной мере или остаются в области желаемого, а не сущего. Требуемую системность общественной жизни придает управление, если, однако, оно само является системой — целостной, органичной, состоящей из взаимонеобходимых компонентов.

Главная задача учебного пособия — помочь понять природу и сущность системы государственного управления, ее компонентов, проанализировать необходимые связи между ними и то, что мешает им, блокирует интеграцию, взаимопроникновение сущностных элементов, разрушает системность.

Конечно, ограниченные рамки пособия не позволяют изложить все аспекты управляющего воздействия на общественные процессы. Впрочем, и жизнь всегда сложней, многогранней любой теории, объясняющей эту жизнь. Целесообразно поэтому конкретизировать и сузить исследовательское поле, четко обозначить изучаемые нами проблемы.

Проблема — знание о незнании, т.е. фиксация проблемной ситуации, противоречия в знании и общественной практике. Применительно к нашей задаче очертим проблемную ситуацию следующим образом. Существует противоречие между общественными потребностями и надеждами на то, что социально-экономическая и политическая обстановка в стране должна стабилизироваться и улучшаться, и неспособностью пока современной системы госуправления обеспечить это. Данное противоречие может быть разрешимо только при условии реформирования системы госуправления. Отсюда предмет исследования (изучения) — основные пути, направления, методы, способы реформирования госуправления, важнейших компонентов его системы, внешних и внутренних связей.

Итак, наша задача — изучение, осмысление теоретических и практических вопросов, связанных с сущностью и характером реформируемой системы государственного управления, ее социальными функциями, способами реализации реформ.

Результат исследования проблемы напрямую зависит от методологии изучения.

Методология как теория познания, система принципов, методов, определенных логических приемов познания и исследования позволяет проникнуть в глубь изучаемых процессов, понять их сущность, закономерности развития. Чтобы найти правильный ответ, нужно вначале определить правильный путь к нему.

Методология необходима не только в процессе научного, теоретического поиска, но и в общественной практике. Правильно избранные принципы и методы поиска обеспечивают обоснованные теоретические выводы, которые используются в общественной практике, т.е. становятся действенными, сами приобретают роль методологических подходов в преобразовании жизни — в этом и проявляется нерасторжимость теории и практики.

Найти, обосновать эти методологические подходы, принципы, методы, позиции при рассмотрении каждой темы учебного пособия — первая задача.

Второй задачей изучения дисциплины является овладение понятийным аппаратом.

Анализ понятий в отношении закономерностей их формирования важен потому, что каждое понятие (термин, научная категория, дефиниция) несет большую функциональную нагрузку.

• Это есть тот языковой аппарат, посредством которого описываются предметная область теории, сущность изучаемого явления. Понятие — продукт сознания, отражения в нем конкретного предмета (явления) в виде абстракции. Каждое понятие — это квинтэссенция теоретического знания о предмете. Овладеть понятийным аппаратом значит овладеть теорией (систематизированным знанием).

• Понятие как отражение в нашем сознании сущности предмета — помогает соотнести должное и фактическое, сущее, а проанализировав причину разрыва между тем, что должно быть, и тем, что есть, можно выбрать вектор развития изучаемого явления, способы управляющего воздействия на соответствующую динамику.

• Наконец, через понятийный аппарат мы находим общий язык, понимаем друг друга. Научные термины и категории обобщают сферу профессиональной деятельности, создают язык общения на уровне абстракций.

Таким образом, искусство мыслить — это умение оперировать научными понятиями, терминами, категориями. Овладеть этим искусством или хотя бы приблизиться к этому — задача каждого обучающегося.

Условно выделим в нашем курсе понятия базовые и ключевые. Базовые или основополагающие, понятия — это те, которые отражают объект нашего изучения: государство, власть, управление, право, др.

Ключевые — это термины, позволяющие всесторонне осмыслить объект изучения, дающие «ключ» к теоретическому познанию и обобщению.

Прежде всего, сделаем акцент на толковании управления как второй составляющей базового понятия «государственное управление».

Управление — это всегда воздействие. Представители кибернетической науки определяют управление как перевод объекта (какой-либо системы) в новое состояние или изменение состояния объекта управления для достижения цели системы.1 При этом подчеркнем важную для нас методологическую исходную позицию: речь идет о социальном управляющем воздействии, то есть воздействии, во-первых, на общественные, а не на технические или биологические системы; во-вторых, на все общество, а не на отдельного человека («Отдельный скрипач управляет собой, оркестр нуждается в дирижере» К. Маркс).

В научной литературе встречаются различные трактовки управляющего воздействия. Однако расширение понятия «управляющее воздействие», подведение под него стихийного действия природных и социальных сил, а также механизмов саморегуляции приводит к искажению сути управляющего воздействия. А суть в том, что управляющим источником компонентов выступает человек. Самые сложные АСУ, которые приводятся в действие компьютером и без прямого участия человека, создаются и программируются человеком. Управляющее воздействие означает прежде всего сознательное начало, момент непременной связи управления с человеком.

• Управляющее воздействие — это практическая деятельность, специфический вид труда, совершение действий административно-правового свойства, направленное на исполнение законов, создание правовых актов, их реализацию и проведение организационных мероприятий. Однако термин «деятельность» не раскрывает до конца социальную сущность управления, его специфическое место и роль в жизни людей. Поэтому можно управляющее воздействие характеризовать и как отношение (субъектно-объектное), входящее в систему общественных. В иерархии общественной структуры это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны возможности властно выражать и осуществлять свою волю. В экономической науке внимание обращается преимущественно на экономическое содержание управляющего воздействия, в юридической — его правовую форму.

• Управляющее воздействие может быть определено как результирующая деятельности, отношений, т.е. как действующее, побуждающее, изменяющее и именно управляющее воздействие, а не управленческое, как порой говорят и пишут.

• Управляющее воздействие содержит момент целеполагания (зачем нужно воздействие, к чему способно привести?). Цели управляющего воздействия, особенно в государственном управлении, должны быть признанными, привлекательными, поддерживаемыми, мобилизующими и при этом — реальными. Искусство политического (государственного) целеполагания заключается в том, чтобы из естественного множества целей выбрать именно те, которые не только нужно, но и практически можно реализовать (политика есть искусство возможного).

• Управляющее воздействие непременно содержит организационный момент, суть которого в направлении и практическом осуществлении взаимодействия людей. Организационное воздействие имеет два «среза»: статичный (структурный) и динамичный (функциональный); оба взаимообусловлены.

• Управляющее воздействие предполагает и регулирование поведения участников управляемого процесса, в результате чего претворяются, признаются, утверждаются (как бы опредмечиваются) социальные нормы, в том числе законодательные, традиции, обычаи, исторические уроки и выводы, мораль, право и многие другие социальные регуляторы.

Таким образом, термин «управляющее воздействие» предполагает специфику такого воздействия, которая состоит в целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Именно эта триада свойств составляет сущность социального управления, разновидностью которого является государственное управление.

В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина «государственное управление». Одни толкуют его расширительно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу1, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.2

Встречается и более узкое толкование государственного управления. Профессор Манохин В.М. сводит его к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций.3 Отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющего воздействия, сколько по действующему в его пределах субъекту. Государственное управление — это вся деятельность государства по организации государственных органов, их связей и функционирования. Отсюда и широкий предмет политического и административного государственного воздействия.

Профессор Радченко А.И. предлагает свое понимание государственного управления как деятельность «исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти».1 Данная трактовка не совсем отвечает «духу» конституционной установки на суверенность народа в организации государственной власти. Определение Государственного управления через влияние только сверху вниз не раскрывает сути государственного управления. Об этом вполне определенно высказались отечественные государствоведы еще в 1980-е годы. Так, Г.В. Атаманчук в работе «Сущность государственного управления» подчеркивал: «... для социальных систем в отличие... от технических характерно органическое единство субъектов и объектов управления, их переплетение, относительность, перемена ролями».2 И Б.Н. Курашвили чуть позже заявлял: «Начинать нужно с теории государственного управления. Пришло время распроститься с односторонним представлением о государственном управлении и принять форму сотрудничества».3

Итак, обобщая сказанное, можно следующим образом объяснить государственное управление.

Государственное управление — это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление — разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий — государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы — приказы государственному управлению — своего рода «нервной системе» общественного организма.

2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью — общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) — решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.

В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Именно такое расширительное толкование государственного управления как действий государственной власти по исполнению целей государства, включающее три основные функции государственной власти, предлагали отечественные юристы — государствоведы прошлого столетия.

Узкое толкование государственного управления связано в нашем обществе с традицией советского периода, когда государственная (политическая) власть ассоциировалась с КПСС, а политико-государственные решения, основные направления внутренней и внешней политики утверждались на партийных съездах. В то время государственное управление понималось как деятельность государственных органов исполнительной власти.

Целесообразно будет уточнить понятия следующим образом. Государственное управление — воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

• нормативно-распорядительное регулирование;

• использование властных полномочий. Государственно-административное управление представляет собой вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном. Государственно-административное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется теми же признаками, что государственное управление в целом, а также и дополнительными:

• непрерывным и оперативным характером деятельности;

• осуществлением специализированных функций, требующих единообразной технологии;

• установлением юридическо-функциональных режимов;

• применением мер административной ответственности;

• иерархически построенным аппаратом управления;

Государственное администрирование — практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Государственное администрирование — это и обширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц, и особый род занятий по государственной службе, и особое искусство (как высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом, и специальная научная дисциплина, точнее — междисциплинарная область научного знания и практической деятельности.

В бытовом сознании государственное управляющее воздействие часто отождествляется лишь с одним из проявлений государственного управления, причем позднейшим. Исторически государственное управление возникло прежде всего как общее политическое руководство и регулирование (в форме идеологического воздействия и контроля).

При толковании государственного управления мы исходим из того, что понятие «управление» шире по содержанию, чем понятие «власть», ибо включает не только деятельность по принятию решений, но и деятельность (отношения, нормы, процесс) по подготовке и обеспечению, выполнению решений, непосредственное непрерывное управляющее воздействие. Власть — категория политико-правовая, в то время как управление — организационно-правовая и процессуально-технологическая. Это необходимо подчеркнуть, так как с принятием Конституции РФ 1993 г. термин «государственное управление» исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы. Реальный процесс исчезнуть не может и должен быть адекватно обозначен.

В основу классификации видов управляющего воздействия берутся различные основания. В качестве объекта управления могут быть: сфера общественной жизнедеятельности, она обязывает различать экономическое, социальное, политическое, духовно-идеологическое воздействие; структура общественных отношений, предполагающая управление экономическими, социальными, политическими, духовно-идеологическими отношениями и процессами; характер и объем охватываемых воздействием общественных явлений, служащий показателем для различения управления обществом, управления государством, управления отраслями (предприятиями, фирмами и т.д.), управления территориями.

Определяющим основанием для различения видов управляющего воздействия служит субъект, включающий в себя институциональную и личностную компоненты.

Если институция (установление) учреждена государством (сверху), образуется в установленном конституционно-правовом (юридическом) порядке в целях осуществления функций государства, то есть определяющий субъект — государство, его органы, структуры и лица — речь идет о государственном управлении.

Если институция учреждена самим обществом (снизу), образуется на основе прямого волеизъявления населения, в установленном конституционно-правовом порядке в целях самоорганизации, саморегулирования общественных процессов и отношений, самостоятельного решения местных дел, т.е. определяющий субъект — органы местного самоуправления — речь идет о муниципальном самоуправлении либо общественном управлении.

Если институция (установление) учреждена частным образом в целях частного предпринимательства и хозяйственной деятельности, образована в установленном юридическом порядке, т.е. определяющий субъект — собственник, хозяин дела, предприниматель — речь идет о менеджменте.

Термин «менеджмент» в российской литературе последних лет часто употребляется в связке с прилагательным «государственный» и как синоним государственному управлению. В связи с этим целесообразно обозначить нашу методологическую позицию.

Государственное управление и государственный менеджмент — это не синонимы.

• Несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав — здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг.

• Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление — на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении. Продукт, производимый фирмой, осязаем и конкретно оценивается. Продукт государственного и муниципального управления чаще всего неосязаем и незрим, ведь чистота в парках и порядок на улицах, здоровье и благополучие принадлежат к той категории благ, присутствие которых никто не замечает или уж во всяком случае не пытается выразить в количественных (ценовых) показателях.

• Деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся в основном на нормах частного права (гражданского, трудового и т.д. — по горизонтали); в государственном управлении деятельность и отношения по своему характеру связаны с нормотворчеством, правовым регулированием общественных отношений и процессов и реализацией норм публичного права (по вертикали и горизонтали отношений).

• Органы государства в отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан.

• Различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-психологические методы, в государственном управлении в арсенале методов имеется и легитимное принуждение.

• Очевидно различие и в объеме применения воздействия. Такие сферы жизнедеятельности общества, как оборона, правопорядок, внешнегосударственные и международные отношения, налогообложение и другие, всегда были и есть прерогатива государства, регламентируются общенациональными интересами, политической целесообразностью и не могут быть отданы на откуп частному сектору.

Таким образом, государственное управление и менеджмент расходятся по установочным приоритетам (по духу отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия.

Однако не стоит между этими управляющими воздействиями видеть китайскую стену. Неслучайно дискуссия о соотношении государственного управления и менеджмента продолжается в теории и практике социального управления не одно десятилетие.

Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления:

1) оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование на изменения конъюнктуры;

2) стремятся быть ближе к людям — потребителям, клиентам;

3) и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах.

Развитие отечественной госуправленческой практики связано с изучением и адаптацией наиболее оправдавших себя за рубежом технологий менеджмента и, в частности, маркетинга, ибо социальное пространство, где действуют различные субъекты власти и управления как со стороны государственных структур, так и от гражданского общества, предполагает наличие конкурентной среды и демократической борьбы (в рамках права, гласности, открытости, общепризнанных этических норм) за продвижение своих людей, идей, программ, стратегий при формировании и реализации публичной (государственно-общественной) политики.

Политико-административный и экономический маркетинг как перспективная госуправленческая технология может усовершенствовать функционирование госаппарата, его взаимодействие с обществом, обеспечить действенность механизма прямых и обратных связей, сделать «прозрачными» стратегию, политику принятия управленческих решений и их реализацию, поведение «управляемых» по отношению к государственной власти и государственному аппарату.

Сегодня идет дискуссия и предпринимаются попытки внедрять новую модель управления на муниципальном уровне — муниципальный менеджмент. Эта модель предполагает коренное изменение отношений между политическим руководством и администрацией на основе современного образа администрации как предприятия сферы услуг. В этой связи важно осмыслить три составляющие управления: организационные структуры (иерархические ведомства и организации управления, их подразделения), нормы и методы (законы, программы, бюджеты) и стимулы (премии, конкуренция). В такой модели управления ориентация на результаты экономические на базе конкретных социальных целей необходимо признать непременным условием. Можно ли эти идеи плодотворно использовать в целях общего блага, на общегосударственном уровне и в какой мере это будет возможно, покажет будущее. Во всяком случае, насколько идеи менеджмента окажутся вовлеченными и эффективными в сфере государственного управления, настолько и только тогда можно будет говорить о государственном менеджменте как состоявшемся явлении. Пока только можно признать усиливающееся действие факторов, могущих сблизить административную науку и менеджмент, государственных администраторов и управляющих частным предприятием.

По ориентации на внутреннюю или внешнюю среду управляющее воздействие различается на внутриорганизационное и публичное. В первом случае управленческие решения и действия ориентированы на реализацию задач собственно субъекта управления, обеспечивающих осуществление им базовых функций, своего общественного назначения.

Публичное управление — воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы, отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями.

Термин «публичное управление», очевидно, нуждается в дополнительной аргументации.

Слово «публичный» (лат. publicus) означает общественный, открытый, гласный, не частный. У В. Даля в словаре читаем: «публичный — всенародный, оглашенный, явный, известный; для публики, общества устроенный, народный,... вселюдный; всем обывателям сообща, всей гражданской общине принадлежащий».

Слово это с начала XX в. широко употребляется на Западе в сочетании с управлением — public administration.

Рассматривая государство как особый механизм управления делами общества, ученые развивали теорию публичного управления в рамках политической науки.

Много этой проблемой занимались в США, в том числе на уровне президентов, а 28-й из них — Вудро Вильсон, автор 10 политических и исторических исследований, получивший степень доктора политических наук, признан основателем современного американского публичного управления. В своем труде «Исследование управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства (выборной политической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений политики и законов, и административную, которая является приложением этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализовываться в рамках политической системы — совокупности взаимосвязанных, взаимодействующих институтов государственной власти и общественных организаций, групп, отдельных граждан. Административную функцию правительства В. Вильсон пытался рассматривать как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональной государственной

Конфликты в семейной жизни. Как это изменить? Редкий брак и взаимоотношения существуют без конфликтов и напряженности. Через это проходят все...

Что способствует осуществлению желаний? Стопроцентная, непоколебимая уверенность в своем...

Что делать, если нет взаимности? А теперь спустимся с небес на землю. Приземлились? Продолжаем разговор...

Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: