Глава 14. Приватизация государственного и муниципального имущества

Понятие приватизации

Переход нашей страны от командно-административной системы к рыночной был невозможен без участия на рынке разных организационных структур, действующих как в качестве собственников, так и иных автономно организованных субъектов, преследующих свои собственные интересы. Необходимо было создать такую среду, в которой каждый из участников приводит в действие механизм конкуренции и заставляет всех искать пути к успеху.

Экономика советского периода истории России, обладая благодаря плановому ведению хозяйства рядом преимуществ (планомерность производства, возможность концентрации ресурсов для достижения цели, всеобщая занятость населения, социальная гарантированность прав граждан), дискредитировалась низким уровнем производительности труда, затратным характером производства, отторжением научно-технического прогресса.

Для предприятий, основывавших свою деятельность на единой государственной собственности, главным было выполнение плановых заданий любой ценой. Использование технических новшеств мешало своевременному выполнению директивных плановых заданий, соответственно, предприятия не были заинтересованы во внедрении изобретений. В результате, имея достижения в сфере военно-промышленного комплекса, освоении космоса, страна отставала по таким направлениям, как машиностроение, информатизация, транспорт, связь, производство товаров для населения и др.

Производство было монополизировано, предприятиям гарантировалось плановое снабжение и плановый сбыт их продукции. Все это делало производство индифферентным к освоению передовых достижений науки и техники.

Для кардинальных изменений в экономике при любом варианте перестройки возникла необходимость создать конкурентную рыночную среду, оживить в производителе товаров, услуг потенции непосредственного и собственного интереса к результатам хозяйствования. К середине 80-х годов прошлого столетия стала явственно ощущаться объективная потребность создать новые отношения собственности, демонополизировать экономику, устранить исключительное положение государственных предприятий.

Все это можно было сделать на основе разгосударствления и приватизации.

Разгосударствление было возможно реализовать двумя способами преобразования государственной собственности: а) в коллективные формы с созданием арендных и иных коллективных предприятий и выкупом государственной собственности; б) в частные формы путем создания частных предприятий, выкупа или акционирования государственной собственности.

Приватизация означала один из способов преобразования государственных предприятий в частные. Был избран второй из указанных путей преобразований.

Поскольку к началу 90-х годов XX в. наиболее актуальным для экономики страны был вопрос о приватизации предприятий, первый закон в этой сфере - Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий"*(790) касался предприятий, их имущества, а не других видов государственного и муниципального имущества. В нем вовсе не упоминались, например, земельные участки, включая те, на которых предприятия размещены.

В соответствии с этим Законом под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и муниципальных образований в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия, оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий (действующих и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника), долей (паев, акций) государства и муниципальных образований в капитале акционерных обществ (товариществ), принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий (ст. 1 Закона).

С позиций дня сегодняшнего несовершенства этого понятия очевидны.

A) На момент принятия Закона не существовало еще понятия предприятия как объекта права собственности (оно появилось в ст. 132 ГК РФ 1994 г.), поэтому в ст. 1 Закона о приватизации речь идет не только о приватизации имущества (вещей), но и передаче в частную собственность предприятий как субъектов, юридических лиц, что, конечно, некорректно.

Б) Ограничен круг покупателей - не указаны, например, производственные кооперативы, хотя эта организационно-правовая форма была весьма распространена еще со времен СССР.

B) Смешаны организационно-правовые формы (общества, товарищества), где учредители (участники) имеют долю в уставном (складочном) капитале с организациями, где уставный капитал не формируется (ассоциации, союзы). В последнем случае нет долей предприятий в имуществе ассоциаций, союзов как объектов приватизации.

Из определения приватизации следует, что она не обязательно должна быть возмездной. Допускалась безвозмездная передача части акций членам трудового коллектива при акционировании предприятий.

Акцент в определении приватизации делался на приобретении объектов в частную собственность, а не на целесообразном в каждом отдельном случае отчуждении государственного и муниципального имущества.

Приватизация инициировалась органами исполнительной власти, заинтересованными юридическими и физическими лицами, которые подавали заявки на приватизацию конкретного объекта уполномоченному принимать решение об этом государственному органу.

В Законе о приватизации 1991 г. содержался закрытый перечень оснований для отказа заинтересованным лицам в принятии решений о приватизации. Среди них не было такого основания для отказа в приватизации, как ее нецелесообразность. Если приватизация объекта не была законодательно запрещена, а лицо, подавшее заявку, не ограничено в силу закона выступать в качестве покупателя, положительное решение о приватизации должно было быть принято. Можно сказать, что в соответствующих случаях приватизация для государства была фактически обязательной. Государство таким образом гарантировало право граждан и юридических лиц реально приобрести предприятия, их части в свою собственность.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества"*(791) существенно изменил понятие приватизации. В соответствии со ст. 1 этого Закона приватизация - это возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Из указанного определения следует, что:

а) приватизация носит возмездный характер;

б) приватизация как процесс представляет собой деятельность государства и муниципальных образований, направленную на уменьшение доли собственности этих публично-правовых образований в экономике страны.

Отметим, что Закон о приватизации 1997 г. сохранял заявочную систему инициирования приватизации и исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии решений о приватизации.

В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(792) сохранилось понимание приватизации как процесса возмездного отчуждения государственного или муниципального имущества.

Отменена заявочная система приватизации. Заинтересованные лица сейчас вправе подавать не заявки на приватизацию, а выходить с предложениями о приватизации. В свою очередь, эти предложения могут быть учтены или, напротив, не учтены при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации.

Обратим внимание, что Закон говорит о передаче государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц (а не в частную собственность). Объясняется это, очевидно, тем, что приобретать это имущество могут субъекты иных форм собственности: ведь Конституция РФ, помимо государственной, муниципальной и частной собственности, допускает существование и других форм собственности (ст. 8 Конституции РФ).

Законы о приватизации 1997 и 2001 гг. (в отличие от Закона 1991 г.) в определении приватизации не раскрывают, какие виды имущества являются объектами приватизации. Сфера действия Закона о приватизации 2001 г. (как и его предшественника - Закона 1997 г.) очерчивается не прямо, а перечислением отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества, на которые этот Закон не распространяется. Например, регулируются другими законами приватизация жилищного фонда, имущества государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами России, и другие случаи отчуждения, указанные в ст. 3 Закона.

Российская приватизация отличалась противоречивостью нормативно-правовых актов о приватизации.

Первый Закон о приватизации предприятий 1991 г. определил исходные позиции приватизации, которая должна была осуществляться на базе государственной программы, определяющей на предстоящий период (первый год и три последующих года), что именно и каким способом будет приватизироваться, кто является участниками приватизационных отношений.

Государственная программа приватизации как важнейший нормативно-правовой акт должна была утверждаться Верховным Советом РФ. Однако вопреки этому Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" были утверждены Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год". Действие названных Основных положений было прекращено постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. "О введении в действие Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год"*(793).

Указом Президента от 24 декабря 1993 г.*(794) была утверждена Государственная программа приватизации, которая предусматривала завершение приватизации с использованием приватизационных чеков до 1 июля 1994 г.

Второй Закон о приватизации (1997 г.) предусматривал принятие Программы приватизации в форме закона, однако Программа приватизации на основе этого Закона так и не была утверждена.

Сейчас уже многие забыли о Законе РСФСР "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР" от 3 июня 1991 г. Всем гражданам на основании этого Закона должны были открыть в Сберегательном банке РФ именные приватизационные счета. Государство гарантировало владельцам приватизационного вклада их право приобретения на этот вклад государственных и муниципальных предприятий, иных объектов государственной и муниципальной собственности в соответствии с законодательством о приватизации. Использование средств со счета для расчетов за приватизируемые объекты должно было осуществляться путем безналичных перечислений.

Фактически этот Закон не применялся. Указом Президента от 14 августа 1992 г. "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" и принятых на его основе нормативных правовых актов Правительства РФ, Госкомимущества РФ граждане получили ценные бумаги (приватизационные чеки) на предъявителя. Многие граждане вложили свои чеки в созданные для этих целей по всей стране чековые инвестиционные фонды, наивно полагая, что те, в свою очередь, выгодно вложат их чеки (журналисты в своих публикациях приватизационные чеки называли ваучерами) в уставные капиталы акционерных обществ, созданных путем преобразования в них государственных предприятий. Однако по разным причинам, в том числе и потому, что некоторые инвестиционные фонды вскоре прекратили свою деятельность, многие граждане ничего от приватизации не получили. Они считают поэтому себя обманутыми.

От проведенной приватизации реально выиграли директора предприятий, государственные чиновники и приближенные к ним лица.

Приватизация в основных производственных сферах: нефтяной, газовой, в электроэнергетике проводилась на основе указов президента путем создания вертикально интегрированных холдингов.

Применялись и способы приватизации, не предусмотренные Законом о приватизации 1991 г. Так, в 1995 г. была проведена залоговая приватизация на основе Указа Президента от 31 августа 1995 г. "О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности". На основе этого Указа проводились аукционы, где акции не продавались, а проводился отбор кредиторов-залогодержателей по принципу "кто предложит большую сумму кредита за получение в залог акций, принадлежащих государству в уставных капиталах акционерных обществ, созданных путем преобразования государственных предприятий".

Проценты за кредит начислялись с момента выдачи кредита до 1 января 1996 г. После этой даты возникало право продажи акций с соблюдением принципов конкурсности и публичности в их реализации. Залоговая приватизация, не предусмотренная ни Законом о приватизации, ни Программой приватизации, представляла собой "узаконенную" притворную сделку: под видом кредита, который государство заведомо не собиралось и не способно было вернуть банкам-кредиторам, производилась по сути приватизация акций.

Или пример, связанный уже с новым законодательством о приватизации. В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона о приватизации 2001 г. федеральные унитарные предприятия железнодорожного транспорта включаются в прогнозный план (программу) приватизации на основании федерального закона. Пункт 5 ст. 13 Закона о приватизации императивно определил, что приватизация производится только способами, предусмотренными данным Законом. Полномочия дополнять способы приватизации в угоду чиновникам от железнодорожного транспорта не предоставлялись.

Однако Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта"*(795) предусматривает, по существу, новый способ приватизации - изъятие имущества у действующих унитарных предприятий и передачу его на основе сводного передаточного акта созданному ОАО "Российские железные дороги". Обязанности и права по обязательствам организаций федерального железнодорожного транспорта, имущество которых вносится в уставный капитал акционерного общества, в отношении их кредиторов и должников передаются ОАО на основе сводного передаточного акта, путем уступки требований и перевода долгов.

Организации железнодорожного транспорта, имущество которых формально уже передано ОАО, продолжают свою деятельность вплоть до получения обществом лицензий на соответствующие виды деятельности. После этого указанные организации "прекращаются и исключаются из Единого реестра юридических лиц в установленном порядке" (п. 6 ст. 4 названного Закона). Указанным Законом внесены изменения в ст. 25 Закона о приватизации, из которых следует, что передача имущества действующих предприятий ОАО "РЖД" отнесена к такому способу приватизации, как внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО. Логика Закона в итоге нарушена. До сих пор четко различали передачу предприятия как имущественного комплекса или его преобразование в открытое акционерное общество с сохранением трудового коллектива и переходом трудовых прав и обязанностей к новому работодателю - приобретателю предприятия и передачу государственного имущества, не находящегося в хозяйственном ведении действующего унитарного предприятия, в уставный капитал акционерного общества. В результате же применения нового способа приватизации трудовые коллективы оказываются абсолютно отторгнутыми от своих предприятий, о них Федеральный закон "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" даже и не упоминает. Предприятие нельзя рассматривать как обычное имущество, как вещь. В предприятие как имущественный комплекс входят не только гражданские, но и трудовые права и обязанности. Именно наличие работников характеризует имущественный комплекс действующего предприятия. На наш взгляд, следовало бы сначала реорганизовать железные дороги путем слияния, а затем преобразовать созданное единое унитарное предприятие в ОАО. Однако законодатель спешил с приватизацией железнодорожного транспорта, и потому был "придуман" новый способ приватизации.

В перспективе ОАО "РЖД" ждут дальнейшие преобразования, результатом которых будет приватизация подвижного состава, появление перевозчиков - частных собственников вагонов и локомотивов, формирование конкурентной среды. В собственности ОАО "РЖД" со 100-процентной принадлежностью акций РФ останутся только пути сообщения и некоторые другие элементы инфраструктуры и централизованного диспетчерского управления перевозками. Правда, не совсем ясно, как эти преобразования согласуются со ст. 71 п. "и" Конституции РФ о том, что федеральный транспорт, пути сообщения находятся в ведении Российской Федерации.

На первом этапе приватизации в России - до 1 июля 1994 г. - в качестве средства платежа при приобретении объектов приватизации использовались приватизационные чеки, а после этой даты стала осуществляться денежная приватизация.

Соответственно до 1 июля 1994 г. в нормативно-правовых актах предусматривался механизм реализации физическими и юридическими лицами их прав на участие в приватизации, используя ценные бумаги (чеки). Был принят Указ Президента РФ от 7 октября 1992 г. "О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий"*(796), которым утверждены Положение об инвестиционных фондах, Положение о специализированных инвестиционных фондах приватизации, аккумулирующих чеки граждан, Примерный устав инвестиционного фонда, Основные положения депозитарного договора, Примерный договор с управляющими об управлении инвестиционными фондами, Типовой проспект эмиссии инвестиционного фонда.

На практике многие граждане продавали свои чеки, в том числе различным коммерческим структурам. А потом за эти чеки - ценные бумаги на предъявителя коммерческие организации приобретали объекты приватизации, преследуя зачастую сугубо спекулятивные цели - повыгоднее их перепродать.

Чековая приватизация обеспечила ускоренную приватизацию, однако необходимых инвестиций в производство новые "хозяева" вкладывать не спешили. В итоге подавляющая часть основных фондов физически и морально продолжала устаревать.

22 июля 1994 г. Указом Президента РФ были утверждены Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.*(797) Указ говорил о завершении чековой приватизации и переходе к этапу денежной приватизации, о применении положений Государственной программы приватизации на этом этапе.

В отличие от Государственной программы приватизации, которая должна была в соответствии с Законом о приватизации 1997 г. приниматься в форме закона и соответственно регулировать отношения в рассматриваемой сфере, новый Закон ввел понятие - прогнозный план (программа) приватизации.

Прогнозный план (программа) приватизации не является нормативным правовым актом, это - акт планирования приватизации объектов государственной собственности на предстоящий год. Прогнозный план содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. Здесь указывается также характеристика федерального имущества, предполагаемые сроки приватизации (п. 3 ст. 7 Закона о приватизации).

Закон о приватизации 2001 г. установил:

- компетенцию Правительства РФ в сфере планирования приватизации конкретных объектов;

- широкий круг субъектов, которые могут быть инициаторами в проведении приватизации. Свои предложения о приватизации федерального имущества в очередном году в Правительство или Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом*(798) могут направлять органы государственной власти и местного самоуправления, федеральные унитарные предприятия, акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане (п. 2 ст. 8 Закона о приватизации);

- завершение составления и утверждения прогнозного плана (программы) приватизации к моменту подготовки проекта закона о федеральном бюджете на планируемый год с таким расчетом, чтобы показатели доходов от приватизации вошли в федеральный бюджет. Соответственно утвержденный правительством прогнозный план приватизации направляется в Государственную Думу одновременно с проектом закона о бюджете в составе прилагаемых к нему документов (п. 3 ст. 8 Закона о приватизации);

- Правительству РФ поручено определить порядок разработки прогнозного плана (программы) приватизации.

Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2002 г. N 617 утверждены Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества*(799).

Например, работники государственного федерального унитарного предприятия, недовольные задержками выплаты заработной платы, условиями труда, могут направить свои предложения о приватизации предприятия непосредственно Правительству РФ или Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. Агентство рассматривает эти предложения, если они поступили до 1 апреля текущего года. Далее эти предложения указанное Агентство направляет федеральным министерствам и ведомствам, осуществляющим координацию и регулирование в соответствующих отраслях экономики. Те, в свою очередь, возвращают в Агентство рассмотренные предложения третьих лиц о приватизации с обоснованием целесообразности или нецелесообразности приватизации предприятий, принадлежащих государству акций.

Свои собственные предложения (не связанные с предложениями третьих лиц) с обоснованием целесообразности таковой федеральные органы исполнительной власти, а также Российский фонд федерального имущества (РФФИ) представляют в Федеральное агентство не позднее 1 мая года, предшествующего планируемому.

Получив эти предложения, Агентство подготавливает проект прогнозного плана (программу) приватизации. Указанным выше постановлением правительства обязанность подготовки проекта прогнозного плана возлагалась на Министерство имущественных отношений РФ.

В связи с упразднением этого министерства в ходе административной реформы в стране подготовку проекта прогнозного плана приватизации осуществляет сейчас Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Подготовленный им проект передается Министерству экономического развития и торговли. Указанный проект прогнозного плана (программы) приватизации после согласования его с Министерством финансов РФ, Федеральной антимонопольной службой, РФФИ представляется Министерством экономического развития и торговли на утверждение Правительству РФ.

Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 г. был утвержден распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2004 г. N 1024-р*(800).

Закон о приватизации 2001 г. вводит понятие "стратегические предприятия и акционерные общества". К таковым относятся федеральные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых (часть акций) принадлежит РФ, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ.

Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ утверждается указом Президента РФ на основании представления Правительства РФ. Правительство РФ вправе выходить с предложением к Президенту РФ об изменении указанного перечня, уменьшении степени участия РФ в стратегических акционерных обществах. В настоящее время по данному вопросу действует Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ"*(801).

Анализ прогнозных планов (программ) приватизации на 2003, 2004, 2005 г. показывает, что в них были предусмотрены в качестве объектов приватизации на соответствующий год только предприятия и принадлежащие РФ акции открытых акционерных обществ.

В некоторых субъектах РФ в соответствии с Законом о приватизации приняты свои законодательные акты в этой сфере. Например, в Москве действует Закон г. Москвы от 11 апреля 2001 г. "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы".

ЧТО ТАКОЕ УВЕРЕННОЕ ПОВЕДЕНИЕ В МЕЖЛИЧНОСТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ? Исторически существует три основных модели различий, существующих между...

Что способствует осуществлению желаний? Стопроцентная, непоколебимая уверенность в своем...

ЧТО ПРОИСХОДИТ, КОГДА МЫ ССОРИМСЯ Не понимая различий, существующих между мужчинами и женщинами, очень легко довести дело до ссоры...

Живите по правилу: МАЛО ЛИ ЧТО НА СВЕТЕ СУЩЕСТВУЕТ? Я неслучайно подчеркиваю, что место в голове ограничено, а информации вокруг много, и что ваше право...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: