Публічна адміністрація та адміністративне право у правових системах сучасності.

1. Поняття адміністративного права в закордонних країнах.

Починаючи знайомство з дисципліною «Порівняльне адміністративне право» необхідно розібратися й усвідомити співвідношення деяких базових понять, застосовуваних у цій дисципліні.

Мова, насамперед, іде про такий термін як «публічна адміністрація».

Поняття публічної адміністрації відіграє провідну роль в адміністративному праві майже всіх закордонних країн. Більша частина норм адміністративного права регулює суспільні відносини в області, що у доктрині більшості іноземних держав визначають як публічна адміністрація. Обов'язковими суб'єктами адміністративно-правових відносин визнаються органи та установи публічної адміністрації, адміністративне право встановлює межи діяльності публічної адміністрації, закріплює правовий статус службовців публічної адміністрації, визначає форми контролю за нею.

В Україні дотепер цей термін не знайшов широкого застосування. Більш популярним і вживаним залишається поняття «державне управління». При цьому, у радянському адміністративному праві і як наслідок в багатьох країнах колишнього СРСР, ці терміни використовують як абсолютні синоніми. Хоча переклад слова адміністрація має два значення: перший це - управління, а другий - служіння.

Таке положення речей приводить до невиправданого звуження змісту поняття, що розглядається. По-перше, говорячи про державне управління, ми виключаємо з нього діяльність органів місцевого самоврядування, які завжди виконують ті або інші функції держави. По-друге, і цей головне, термін державне управління не відображає глибини суті аналізованої категорії. Публічна ж адміністрація самою назвою передбачає реалізацію публічних, тобто народних інтересів. Саме ідея служіння публічної адміністрації інтересам народу закладена в якості основної в адміністративному праві багатьох країн.

Розгляд даного поняття обумовлено не тільки його широким використанням у закордонній адміністративно-правовій доктрині й адміністративному законодавстві. Більше вагомою причиною є значний вплив науки - теорії публічної адміністрації на адміністративне право.

Узагальнено можна сказати, що теорія публічної адміністрації розкриває об'єктивно існуючі закономірності в сфері адміністративної діяльності й на цій підставі формулюються відповідні рекомендації. У свою чергу адміністративне право перетворює ці рекомендації в діючі юридичні норми. Таким чином, як ні важко це визнати юристам, адміністративне право виконує щодо науки публічної адміністрації обслуговуючу функцію. Завдання адміністративного права - виразити положення науки публічної адміністрації специфічною юридичною мовою у вигляді правових норм.

Прикладом цього може служити використання в законодавстві ідей одного із творців науки адміністрації, американського президента й професора Вудро Вильсона про те, що зміна політичного керівництва не повинна впливати на діяльність постійного складу адміністративного апарата.

Цілий ряд тез моделі «ідеальної бюрократії» Макса Вебера (соціологічна концепція публічної адміністрації, що розглядала ідеальну бюрократію як окремий соціологічний стан), які сьогодні здаються «само собою зрозумілим» також первинно були сформульовані в науки публічної адміністрації й тільки після цього були закріплені юридичними нормами. От лише деякі з них:

- ієрархічна організація адміністративних установ;

- чітке закріплення компетенції за кожною установою і розмежування компетенції між ними;

- призначення цивільних службовців на основі професійної кваліфікації, отриманої освіти або за результатами іспитів;

- підконтрольність службовців і підпорядкованість їхнім вимогам внутрішньо організаційній дисципліні.

Справедливості заради відзначимо, що й адміністративне право має свій вплив на публічну адміністрацію. Закріплюючи в юридичних нормах певний порядок організації й діяльності публічної адміністрації, право відіграє позитивну роль, установлюючи жорсткі норми її функціонування. Але законодавчі обмеження гарні до певної межи, тому що юридична зарегульованість адміністративної діяльності може привести до того, що негнучкість публічної адміністрації в постійно мінливих суспільних відносинах приведе до зниження її ефективності.

1. Поняття адміністративного права в закордонних країнах.

1.1. Особливості виникнення й розвитку адміністративного права.

Історичний розвиток адміністративного права підтверджує первинність науки публічної адміністрації. Проте на певному історичному етапі саме правові аспекти публічної адміністрації почали визначатися як найважливіші для її нормального функціонування.

З іншої сторони формування адміністративного права було тісно пов'язане з еволюцією держави, і зокрема, з формою державного правління й політичного режиму. Адже тільки з обмеженням влади монархів і її повної або часткової передачі демократично обраним представникам народу було визнано необхідним правове регулювання діяльності не тільки приватних осіб, але й адміністрації.

Становлення адміністративного права як сукупності правових норм можна умовно поділити на три етапи:

1) Зародження адміністративно-правового регулювання, обґрунтованого наукою «камералістикою» - 16-19 століття.

2) Формування окремої групи правових норм, що одержала назву «поліцейське право» - 18- початок 20 століття.

3) Перетворення «поліцейського права» в адміністративне право - кінець 19 - 20 століття.

Що стосується першого етапу, те камералістику можна назвати предтечею сучасної науки публічної адміністрації. Латинський термін camera позначає королівську, тобто державну скарбницю, а камералістика мала на меті пропонувати способи найкращого способу наповнення цієї скарбниці. Інакше кажучи, дослідження камералістів були спрямовані на першочергове задоволення інтересів держави, з якою, насамперед, асоціювалася королівська влада.

Камералістика була міждисциплінарною наукою, що охоплювала комплексні знання політичного, економічного, фінансового і юридичного характеру. Деякі вчені-адміністративісти виділяють три головних напрямки досліджень камералістів 18-19 століть:

- меркантильні, переважно сконцентровані на господарській проблематиці;

- аналіз проблем державної інтервенції в життя приватних осіб і охорони інтересів багатого класу;

- пов'язані з догматичною концепцією права про систему адміністративних установ.

Таким чином, уже в границях камералістики з'являється певна кількість знань, що сучасною мовою можна назвати адміністративно-правовими, тому що, вони стосуються як організації публічної адміністрації, так і регулювання її взаємин з різними верствами суспільства.

Тим часом, з огляду на значний і постійно зростаючий обсяг знань, правові аспекти камеральної науки на певному етапі виділилися в окрему дисципліну з назвою «поліцейське право». Її назва походить від грецького терміна police – «місто» й буквально переводитися як сукупність норм, які забезпечують публічну адміністрацію в містах. Поліцейське право мало дуже широкий предмет правового регулювання, що охоплював відносини у всіх сферах діяльності публічної адміністрації: господарська й фінансова діяльність, освіта, охорона здоров'я, громадського порядку.

Для поліцейського права було характерним пріоритетне застосування заборон як методів правового регулювання й різних форм державного примуса. Інакше кажучи, норми цієї галузі наділяли органи публічної адміністрації широкими повноваженнями відносно приватних осіб. На них же покладали переважно обов'язки по дотриманню приписів адміністрації. Таким чином інтереси держави були первинними в нормах поліцейського права, інтереси особистості - вторинними.

Зародження на базі поліцейського адміністративного права можна віднести до кінця 18 століття, а точніше, до періоду Великої французької революції. Саме тоді, внаслідок обмеження влади абсолютних монархів народними представниками, розвилися ідеї законодавчого обмеження публічної адміністрації. Цей процес був також пов'язаний із становленням концепції правової держави, одним з постулатів якої є дотримання юридичних норм не тільки громадянами, але й органами державної влади, у тому числі адміністративними структурами.

Таким чином, про перетворення поліцейського права в адміністративне можна говорити лише тоді, коли воно встановлює у своїх нормах поряд із правами органів публічної адміністрації й обов'язками приватних осіб, також і права громадян відносно адміністрації й певні обов'язки адміністрації стосовно громадян.

Перехід до адміністративного права дуже вдало визначив класик українського адміністративного права професор Юрій Панейко: «Адміністративне право не можливо в тих відносинах, у яких державні органи керуються винятково доцільністю й інтересами держави, а не обмежені правовими нормами, у таких відносинах можна говорити лише про адміністративну техніку. Тільки тоді, коли діяльність адміністративних органом буде нормована правом, коли наступить правове обмеження адміністрації й охорона прав одиниць - тільки тоді може бути мова про адміністративне право».

У зв'язку з визначенням потреби у встановленні юридичних обмежень діяльності публічної адміністрації також з'явилася необхідність у різних формах контролю за нею. У Франції, що вважається батьківщиною адміністративного права, це виявилося особливим способом. Контроль за органами публічної адміністрації був покладений не на звичайні суди, яким нова буржуазія не довіряла, а на спеціальну систему судових органів, які були вповноважені розглядати позови приватних осіб проти адміністрацій. Таким чином, адміністративне право формується як галузь, що забезпечує юридичну рівність громадян і публічної адміністрації перед органами незалежного судового контролю.

1.2. Характерні риси адміністративного права.

По-перше, адміністративне право відноситься до галузей публічного права, оскільки регулює публічну діяльність.

Розподіл права на приватне і публічне, як відомо, було запозичено західними країнами з римського права. Публічне право вважається таким, що належить до користі суспільства в цілому і охороняючим публічні, суспільні інтереси. Хоча існує чимало критеріїв виділення публічного й приватного права, на сучасному етапі визначальним стає метод правового регулювання. Публічне право встановлює обов'язкові приписи, надаючи одним суб'єктам владні повноваження, а за іншими закріплюючи обов'язок покори.

По-друге, адміністративна діяльність як предмет правового регулювання має певні характеристики По визначенню класика французької адміністративно-правової науки А.Файоля, "адмініструвати - значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, управляти й контролювати". Таким чином, адміністративна діяльність (адміністрування, управління) припускає виконання спеціальних функцій:

- програмування - вироблення конкретних програм дій,

- організації - визначення структур і кадрів для виконання поставлених завдань,

- розпорядництва - видачі конкретних владних приписів,

- координації - гармонізації всіх дій і зусиль,

- контролю - перевірки відповідності результатів поставленим цілям

По-третє, адміністративне право регулює насамперед і головним чином адміністративну діяльність, а не структури управління, відповідаючи на запитання як можна або варто робити Досить поширена точка зору, відповідно до якої на відміну від конституційного права, що має справу з організацією й функціонуванням державної влади в статиці, адміністративне право розглядає ті ж елементи в динаміці.

По-четверте, для адміністративного права саме регулювання управлінських структур або адміністративної діяльності не є самоціллю. Так, у ряді країн (зокрема, у Великобританії, Франції й Німеччині) внутрішні правила організацій, що регулюють управлінську діяльність, не вважаються правовими й не можуть бути застосовані в суді. Правовому регулюванню піддається адміністративна діяльність поза адміністративною установою. Не наділення адміністрації повноваженнями, а обмеження адміністративної діяльності нормами права й контроль за їхнім дотриманням - от головне призначення цієї галузі.

Визначити поняття адміністративного права повною мірою неможливо, якщо не усвідомити, з якою метою здійснюється адміністративно-правове регулювання. Оскільки адміністративне право є відносно молодою правовою галуззю, що виникла в епоху раціоналізму, то і цілі її були споконвічно сформульовані досить виразно. Вони й обумовили основні напрямки розвитку, як всієї галузі, так і окремих її інститутів.

Цілі адміністративного права різним образом визначаються в кожній державі, але, як правило, вони відрізняються в країнах континентальних і англосаксонської правових родин.

В англосаксонських країнах (насамперед у США) основною метою адміністративного права проголошується захист інтересів приватних осіб від сваволя з боку адміністрації. Обґрунтовується ця мета в такий спосіб. Публічна адміністрація безпосередньо торкається життя кожного індивіда й у зв'язку із цим є занадто великою потенційною загрозою для природних прав людини - життя, волі й прагнення людей на щастя. У суперечці із приватними особами адміністрація, наділена й матеріальними, і фінансовими, і кадровими ресурсами, перебуває в більше вигідному положенні, ніж громадянин. Вона здатна захистити свої інтереси і якщо буде потреба має достатній арсенал коштів, щоб наполягти на виконанні своїх рішень. Громадянин, залишившись один на один із цією величезною безликою машиною, нерідко виявляється безпомічним, і йому в першу чергу необхідний захист із боку закону.

Правовий захист громадянинові від неправомірних дій адміністрації повинне гарантувати адміністративне право. Воно покликано визначити тверді рамки, у яких може діяти публічна адміністрація, а також обмежити форми й методи владного впливу держави на суспільство й окрему особистість. Оскільки в англосаксонських країнах зізнається, що історія волі по більшій частині є історією дотримання процедури, головна увага приділяється процесуальним нормам, відповідальності публічної адміністрації й судовому контролю за її діями

Такий підхід заснований на скептичному й досить реалістичному відношенні до публічної адміністрації

Процесуальні питання й конфліктна сфера державного управління є переважним об'єктом правового регулювання також і в країнах континентальної Європи, але лише до кінця XIX в. В міру розвитку адміністративного права цей підхід викликав неминучу критику Більша частина питань державного управління виявлялася поза сферою дії адміністративного права, адже адміністративна діяльність не завжди завершується виникненням конфліктних ситуацій. По образному зауваженню французького професора Вейля, в XX в у країнах континентальної правової родини "настала пора, перш ніж досліджувати патологію, ґрунтовно вивчити анатомію "публічної адміністрації".

На сучасному етапі країни континентальної правової родини цілями адміністративного права проголошують не тільки захист індивіда від неправомірних дій адміністрації, але також забезпечення ефективної діяльності публічної адміністрації і участі суспільства в процесі прийняття адміністративних рішень Адміністративне право у відомій ступені стає правом публічної адміністрації, вивчає не тільки конфлікти в управлінській сфері, але також і принципи організації публічної адміністрації, її внутрішні структурні ланки.

Країни, що розвиваються, багато в чому сприйняли основні принципи адміністративного права своїх колишніх метрополій Однак у розуміння основних цілей цієї правової галузі вони привнесли й нові моменти. Перехідний характер розвитку, необхідність подолання наслідків колоніалізму, політична нестабільність поставили нові завдання перед адміністративним правом держав, що звільнилися. Визнавши загальновизнані в країнах Північної Америки й Західної Європи цілі, молоді держави заявили, що адміністративне право повинне, з одного боку, сприяти стабілізації керування, а з іншого боку - стимулювати суспільний розвиток.

Слід зазначити, що практика реалізації норм адміністративного права коректує його теоретичні установки Неодноразово метою адміністративно-правового регулювання в різних країнах оголошувалося формування належної моделі адміністрації, створення ідеального, абсолютно ефективного механізму В таких випадках адміністративне право неминуче терпіло фіаско. Наприклад, аналіз законодавчих актів країн, що розвиваються, у тому числі й із самими жорстокими політичними режимами, показує лише окремі, часом навіть несуттєві їхні відмінності від західних зразків. На папері ефективна модель керування створена, але практика із цією ідеальною моделлю рахуватися не бажає й будує реальні адміністративні структури за власною логікою, внутрішньо обумовленою національними особливостями й рівнем управлінської культури.

Історія розвитку адміністративного права свідчить: найбільш ефективна ця галузь у тому випадку, якщо її головним завданням стає рішення конфліктних ситуацій як усередині адміністрації, так і зовні - між адміністрацією й громадянами.

Визначення предмета адміністративного права залежить, з одного боку, від розуміння місця даної правової галузі в системі права конкретної країни й рівня розвитку адміністративного права, а з іншого боку - від змісту адміністративної діяльності держави, що постійно змінюється.

У країнах континентальної правової родини предмет адміністративного права визначений чітко. У нього включаються всі питання публічного управління: створення, структура, функції, організація діяльності адміністративних органів і установ; адміністративні акти; адміністративні процедури; публічна служба; контроль за адміністративною діяльністю, у тому числі організація адміністративних судів і адміністративне судочинство.

У країнах англосаксонської системи предмет адміністративного права розуміється інакше. У Великобританії в адміністративному праві вивчаються діяльність виконавчої влади й контроль за нею, при цьому головна увага приділяється формам, методам і засобам судового контролю за адміністрацією. Оскільки адміністративне право - дуже молода галузь британського права, вона ще не повною мірою відокремилася від конституційного права й нерідко вивчається в якості його підгалузі. Країни Співдружності, очолюваного Великобританією, у цілому дотримуються загальних підходів до адміністративно-правового регулювання, однак у цей час на них певний вплив оказують інститути континентального права. Тому нерідко окремі інститути, а часом і розуміння предмета адміністративного права в цих країнах наближаються до французького або німецького тлумачення.

Своєрідністю відрізняється визначення предмета адміністративного права в США: всі явища, структури й процеси, які можна пояснити за допомогою теорії поділу влади, відносять до предмета конституційного права. У зв'язку із цим предметом адміністративного права визнаються лише адміністративне нормотворення, адміністративна квазісудова діяльність і контроль судів за адміністративними установами.

Оскільки адміністративне право в сучасних закордонних країнах - велика й розгалужена галузь правової системи, те правова наука багатьох держав сформувала стійке, часом досить своєрідне уявлення про основні її інститути і їхню впорядкованість.

У країнах континентальної правової родини, як правило, виділяються загальна й особлива частини адміністративного права. Найбільшим визнанням користується та наукова позиція, відповідно до якої загальна частина адміністративного права охоплює норми, принципи й правові інститути, що поширюються на всі сфери й всі правові відносини адміністративної діяльності. Особлива частина в такому випадку розглядається як сукупність адміністративно-правових норм, принципів і інститутів, які регулюють питання, пов'язані з діяльністю публічної адміністрації в окремих сферах управління - адміністративно-політичної, господарсько-економічної або соціально-культурної. До особливої частини відносять звичайно такі підгалузі адміністративного права, як поліцейське, будівельне, дорожнє, муніципальне (комунальне), соціальне право.

У країнах англосаксонської правової родини розподіл адміністративного права на загальну й особливу частини не прийнятий. Однак багато вчених думають, що інститути адміністративного права групуються в підгалузі. Так, професор Дж. Элдер у курсі "Конституційне й адміністративне право" вказує, що право публічної охорони здоров'я, імміграційного контролю, житлове й освітнє право є підгалузями адміністративного права, хоча найчастіше вивчаються в самостійних університетських курсах.

У всіх країнах адміністративне право поєднує норми як матеріального, так і процесуального права. У деяких закордонних державах (наприклад, у Німеччині) у зв'язку із цим виділяються матеріальне й процесуальне адміністративне право - основні компоненти загальної частини цієї правової галузі.

У країнах англосаксонської системи переважний розвиток процесуальних норм (у широкому змісті, що включає й процедурні норми) настільки очевидно, що адміністративне право є насамперед процесуальним. Багато матеріальних норм, що визначають повноваження адміністрації, віднесені до конституційної й іншої галузей національних систем права.

Під джерелом права теоретично розуміють форму зовнішнього вираження юридичних норм. Інакше кажучи, розглядаючи джерела права, ми робимо огляд «місця розташування» правових норм, які впливають на галузь права, що розглядається (у нашім випадку це - адміністративне право).

Джерела адміністративного права мають певну специфіку, що характеризується таким:

- розмаїтістю й великим обсягом джерел адміністративного права; ними можуть виступати нормативні акти всіх галузей влади: законодавчої (Конституція й закони), виконавчої (акти уряду, міністерств, місцевих адміністрацій) і судової (рішення загальних і адміністративних судів);

- відсутністю загальних кодифікованих актів, що викликано, насамперед, дуже широким предметом правового регулювання і його різноплановістю; справедливості заради відзначимо, що деякі адміністративно-правові інститути кодифіковані, наприклад, кодекс адміністративних процедур існує в багатьох країнах;

- особливим місцем підзаконних правових актів, видаваних органами публічної влади в системі джерел адміністративного права, хоча загальновизнаним пріоритетом регулювання діяльності публічної адміністрації залишається за законами.

Ієрархія джерел адміністративного права є досить умовної, особливо для країн англо-саксонської правової системи, де по-перше істотне значення має прецедент, а по-друге ієрархічний розподіл законів не передбачено. Проте, для даного випадку таке узагальнення або градацію встановити необхідно, при цьому треба пам'ятати, що кожний наступний рівень не обов'язково є підлеглим стосовно попереднього.

Отже, до джерел адміністративного права відносяться:

Учені всіх закордонних країн першим серед джерел адміністративного права називають конституцію. Будучи актом вищої юридичної сили, конституція в більшості держав не регулює адміністративно-правові відносини безпосередньо, а лише формулює основні для адміністративного права принципи, визначає підходи до регулювання найважливіших адміністративно-правових інститутів.

Таким чином, ідеї, закладені в конституції стають базою для подальшого адміністративно-правового регулювання. Це можна проілюструвати на прикладі Конституції Італійської Республіки 1947 року, цілий ряд норм якої безпосередньо стосується адміністративного права, зокрема:

- принцип децентралізації публічної адміністрації;

- юридична відповідальність держави та її службовців за дії, здійснення яких порушує права інших осіб;

- можливість делегувати законодавчі функції уряду: на обмежений час і відносно певного кола питань;

- законодавче регулювання створення й діяльності державних установ;

- заміщення посад у публічній адміністрації відповідно до конкурсу, крім установлених законом випадків;

- існування Державної Ради й інших органів адміністративної юстиції, юрисдикція яких поширюється на охорону законних інтересів фізичних і юридичних осіб відносно дій державних органів.

У Конституції США 1787 року норм, які можна вважати джерелами адміністративного права, значно менше, але вони так само є основою для адміністративно-правової доктрини, законодавства й правозастосування. З урахуванням охоронної спрямованості адміністративного права в цій країні можна, як приклад, привести положення американської Конституції про те, що судова влада поширюється на суперечки, у яких Сполучені Штати є стороною. Саме ця норма стала передумовою для здійснення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

У Великій Британії роль конституції грають ряд історичних документів, які умовно можна назвати конституційними актами. Як джерело адміністративного права серед них можна виділити Білль про права 1689 року, що зобов'язує представників влади поважати й дотримувати прав громадян, тобто окреслює границі діяльності публічної адміністрації.

У федеративних державах крім федеральних конституцій велике значення для адміністративно-правового регулювання мають також конституції суб'єктів федерації. У ряді випадків вони більш детально, у порівнянні з федеральним основним законом, регламентують адміністративно-правові інститути (наприклад, конституції німецьких земель).

ЧТО И КАК ПИСАЛИ О МОДЕ В ЖУРНАЛАХ НАЧАЛА XX ВЕКА Первый номер журнала «Аполлон» за 1909 г. начинался, по сути, с программного заявления редакции журнала...

Конфликты в семейной жизни. Как это изменить? Редкий брак и взаимоотношения существуют без конфликтов и напряженности. Через это проходят все...

Что вызывает тренды на фондовых и товарных рынках Объяснение теории грузового поезда Первые 17 лет моих рыночных исследований сводились к попыткам вычислить, когда этот...

Что будет с Землей, если ось ее сместится на 6666 км? Что будет с Землей? - задался я вопросом...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: