Оценки затрат и результатов в государственных и муниципальных секторах экономики.

Оценка и сопоставление затрат и результатов позволяют принимать обоснованные решения не только в общественном, но и в частном секторе. В том и другом случаях требуется как можно полнее и точнее определить:

· компоненты затрат,

· круг последствий, результатов, к которым они приводят,

· экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе,

· чистую отдачу, то есть разницу между результатами и затратами.

Однако решаются эти задачи по-разному. В предпринимательском секторе естественно исходить из частных интересов инвесторов, в общественном — из общих интересов граждан (налогоплательщиков).

Издержки и выгоды общественного сектора должны быть оценены с позиций всего общества. Чистая отдача, подлежащая максимизации, представляет собой разность между общественными выгодами и общественными издержками. Отсюда следует, что и компоненты затрат, и достигаемые результаты следует оценивать с учетом внешних эффектов.

Если же ужесточение законодательства заставит фирму уплачивать корректирующий налог либо приобрести более совершенные очистные установки, ее затраты возрастут, а прибыль уменьшится, так что интересы владельцев пострадают. Однако коль скоро какая-либо деятельность осуществляется в общественном секторе или финансируется за счет общественных расходов, ее негативные экстерналий должны быть полностью приняты в расчет в составе издержек, а их уменьшение следует рассматривать как положительный результат, так как оно отвечает интересам общества.

В то же время в составе получаемых обществом выгод необходимо учитывать позитивные внешние эффекты. Когда положительные внешние эффекты обусловлены затратами частной фирмы, доход ее владельцев от этого не увеличивается и фирма не принимает такие эффекты во внимание при определении результативности своей работы. Но для общества в целом позитивные экстерналий означают прирост благосостояния.

Учет экстерналий может осуществляться с помощью расчетной корректировки цен на элементы затрат и результатов. Для корректировки рыночных цен и для учета ценности благ не поступающих на рынок, требуются расчетные цены, адекватно отражающие предпочтения общества и альтернативную стоимость затрачиваемых ресурсов. Такие цены, применяемые при анализе общественных издержек и выгод, принято называть теневыми.

Рациональность общественных расходов определяется их экономичностью, производительностью используемых ресурсов и результативностью затрат.

Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными издержками. Экономичность означает отсутствие расточительности, то есть вовлечения в общественный сектор избыточных ресурсов, создания излишних запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные, и т.п.

Производительность — это соотношение количества продукции или услуг с величиной затрат на их производство. В общественном секторе, как и в частном, используются показатели, отражающие производительность труда и иных отдельных видов ресурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие соизмерение затрат всех видов между собой.

Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или ином случае призван служить общественный сектор. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции, как таковой, то при анализе результативности — скорее на мере ее соответствия определенным потребностям, предпочтениям общества.

Для оценки результативности невозможно ориентироваться на универсальные показатели прибыльности, что позволяет разрабатывать специальные индикаторы достижения целей. Широко применяются, в частности, индикаторы, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции. Так, судить о работе скорой медицинской помощи, пожарной охраны и аварийных служб помогают характеристики средней и максимальной скорости реагирования на вызов.

Оценка предпочтений потребителей и их удовлетворенности состоянием общественного сектора имеет первостепенное значение и для совершенствования существующих систем обслуживания. Для получения соответствующей информации могут проводиться опросы населения.

Анализ издержек и результативности целесообразен, когда установлены лимиты средств, и проблема состоит в улучшении их использования в каждой из сфер деятельности. Однако такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства. Ведь вопрос предполагает сопоставимые между собой оценки отдачи, которую общество получает от расходов в обеих сферах.

В случаях, когда оценке подвергается деятельность, приводящая к целому спектру результатов, а также когда результаты могут существенно различаться не только по количеству, но и по качеству, целесообразно применение анализа издержек и полезности, который представляет собой несколько усложненную модификацию анализа издержек и результативности.

Различие между ними состоит в том, что при анализе издержек и полезности используется условное соизмерение близких по характеру результатов. Оно достигается, как правило, на основе весовых коэффициентов, определяемых чаще всего экспертным путем.

В анализе издержек и выгод следует применять оценки, адекватные реальным предпочтениям конкретного общества и практике общественного выбора. Если общество на деле оценивает даже незначительное продление жизни любого из своих членов неизмеримо выше, чем работу музеев, это значит, что оно предпочитает распродать музейные ценности ради закупки дополнительных лекарств и медицинской аппаратуры.

Еще одна проблема при реализации программ общественных расходов, как уже отмечалось, состоит в возникновении внешних эффектов, которые могут иметь разную природу. В частности, если в результате реализации программы общественных расходов произойдет перемещение спроса от одних предприятий к другим, то подобные внешние эффекты имеют перераспределительный характер, и поэтому они могут не учитываться при определении общественных издержек и выгод, в отличие от тех внешних эффектов, которые оказывают влияние на общую эффективность использования ресурсов (согласно правилу Калдора—Хикса) и соответственно требуют своей оценки.

При этом издержки и выгоды могут быть осязаемы и неосязаемы при отсутствии рыночных проявлений. «Теневые» цены — это цены, которые могли бы сложиться, если бы все элементы затрат и результатов формировались на совершенных рынках. Подобные расчеты дают возможность оценить, во сколько обществу обходится реальная стоимость проекта и от каких альтернативных возможностей оно отказывается ради реализации данного проекта общественных расходов. Иными словами, это можно определить как альтернативную стоимость проекта, которая может оказаться как завышенной, так и заниженной. При этом также важна оценка неосязаемых благ, которую можно провести с помощью экспертных оценок или интервью. Некоторые возможности по оценке неосязаемых общественных благ дает ситуация, в которой они становятся заменителями частных благ и/или используются в качестве ресурса при производстве обычных товаров и услуг.

Еще можно отметить, что при проведении анализа издержек и выгод их следует привести к одному моменту времени. Это очень важно, поскольку обладание некоторыми благами в данный момент времени может оцениваться потребителями выше, чем перспектива их получения в будущем через n-eколичество лет, и поэтому не так привлекательно могут выглядеть проекты общественных расходов, требующие больших начальных инвестиций, но приносящие отдачу лишь в сравнительно отдаленном будущем. В то же время для учета риска и неопределенности при составлении программ общественных расходов принято прорабатывать различные сценарии осуществления проектов. Обычно это «оптимистичный», «пессимистичный» и «средний» сценарии, которые можно сравнивать между собой для принятия и корректировки соответствующих решений.

Содержание и принципы бюджетного федерализма. Теорема о

Децентрализации.

Ресурсы общественного сектора находятся в распоряжении не только центральных, но и территориальных (региональных, местных) органов. Для осуществления своих функций каждый из них располагает собственным бюджетом. Вместе с тем значительная часть общественных средств в любой стране сосредоточена в руках центральных органов законодательной и исполнительной власти. Решения, принимаемые на общенациональном уровне, существенно влияют на бюджетную политику регионов. Это происходит, в частности, потому, что во многих странах, в том числе в России, территориальные бюджеты формируются в преобладающей степени за счет устанавливаемых законом отчислений от общенациональных (федеральных) налогов, а также за счет финансовой помощи из общенационального бюджета.

Таким образом, на практике имеет место сложная система взаимоотношений между бюджетами разного уровня. Объяснить эти взаимоотношения и определить пути их формирования, отвечающие принципу эффективности, призвана теория бюджетного федерализма. Этот термин применяется и в отношении стран, федерациями не являющихся. Федерализм в данном случае подразумевает только наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы государства. В той мере, в какой децентрализованное в территориальном разрезе распоряжение общественными ресурсами не сводится к реализации бюджетных полномочий (так, например, регионы могут владеть собственными предприятиями), бюджетный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а именно экономического федерализма, впрочем, аспект наиболее важный, определяющий.

Экономические взаимоотношения между федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления неизбежно испытывают влияние многообразных исторических, географических, политических и этнокультурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место в таких взаимоотношениях, исчерпывающим образом отражается в моделях и положениях теории бюджетного федерализма, особенно если это вводные положения, которые рассматриваются в настоящей главе. Однако экономическая теория открывает возможность выделять те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идее рационального выбора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов пополнения и расходования их бюджетов. Теория позволяет понять, при каких условиях эти тенденции получают развитие и какие факторы способны ограничивать их действие.

Спрос на общественные блага и бюджетная децентрализация

Децентрализация в общественном секторе уместна в той мере, в какой она позволяет эффективнее выполнять функции данного сектора, то есть удовлетворять потребности в общественных благах и перераспределении.

Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получает все население страны, то децентрализация фактически невозможна. Например, стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от опасности агрессии, значит, решение о том, каким должен быть состав ядерных сил и как их финансировать, необходимо принимать централизованно. Если жители одного региона предпочитают «потреблять» больше ракет, чем жители другого, должно быть выработано какое-то одно согласованное решение, пусть даже оно не в равной степени отвечает интересам каждого. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, непосредственно затрагивающие интересы граждан независимо от места их проживания.

Однако во многих случаях выгоды, приносимые общественным благом, локализуются. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, бывает неодинаковым. Так, в одном месте для улучшения снабжения питьевой водой требуется бурить скважины, в другом — строить канал, в третьем — создавать очистные сооружения повышенной эффективности. Но даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, часто каждая его единица потребляется локально. Например, любой город нуждается в освещении, однако оно, в отличие от оборонительных систем, непосредственно доставляет выгоды только тем, кто находится в данном месте. Значит, решение о том, как лучше освещать город в принципе может быть принято децентрализованно.

Локализация выгод от общественного блага не всегда приобретает пространственный характер. Границы фактического потребления (восприятия, усвоения) блага бывают не только географическими, но и социальными. Так, радиопередача на иностранном языке представляет смешанное общественное благо для тех, кто знаком с данным языком. Однако там, где нет четкой пространственной границы распространения выгод, труднее справляться с проблемой «безбилетника», контролируя доступ к благу. Следовательно, велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества общественных благ, не будут подкреплены децентрализованным финансированием.

Конечно, государство выделяет регионам и даже отдельным организациям или группам граждан средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливает пути их использования. Однако это нельзя еще считать бюджетной децентрализацией в полном смысле. Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить об относительно независимой бюджетной политике. Административно-территориальные образования, имеющие собственные органы власти и управления, в принципе способны обладать подобного рода самостоятельностью.

Локализация выгод от общественного блага создает возможность децентрализованного принятия касающихся его бюджетных решений. Но чтобы децентрализация имела практический смысл, необходим еще особый характер дифференциации потребности в этом благе. Представим себе, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов. Отметим, что в связи с различиями в уровне издержек для разных населенных пунктов могли бы выбираться неодинаковые параметры освещенности; однако основой выбора успешно служила бы единая шкала, связывающая эти параметры с готовностью платить. Децентрализация принятия решений в подобной ситуации либо оказалась бы формальной (свелась к проведению расчетов по заданной схеме), либо обернулась бы дублированием в оценке одних и тех же предпочтений, а значит, неоправданным ростом административных издержек.

Бюджетный федерализм в принципе способен быть эффективным, если:

· децентрализованно принимаются решения, относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;

· локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек; иными словами, жители региона берут на себя преимущественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ;

· предпочтения, относящиеся к локальным общественным ола-гам в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов; иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.

На практике данные условия могут выполняться в различной мере и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тенденций которые фиксирует теория бюджетного федерализма. Тем не менее чтобы выявить эти тенденции, естественно на первом этапе предположить, что все перечисленные условия удовлетворяются полностью.

Теорема о децентрализации:

если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности.

Этот тезис позволяет перевести вопрос о преимуществах и недостатках децентрализации в уже привычную нам плоскость сопоставления общественных издержек и выгод. Децентрализация обычно требует затрат, по крайней мере административных. Они могут сделать децентрализованную поставку общественного блага более дорогой, чем централизованная. Однако если повышение издержек перекрывается выигрышем, который в нашем упрощенном примере изображался площадью заштрихованных треугольников, то децентрализация эффективна.

Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают при наличии экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять непосредственно производство единицы общественного блага.

Точно количественно соизмерить выгоды и издержки децентрализации на практике вряд ли возможно. Однако, зная влияющие на них факторы, удается обоснованнее судить о конкретных проблемах бюджетного федерализма.

Живите по правилу: МАЛО ЛИ ЧТО НА СВЕТЕ СУЩЕСТВУЕТ? Я неслучайно подчеркиваю, что место в голове ограничено, а информации вокруг много, и что ваше право...

ЧТО ТАКОЕ УВЕРЕННОЕ ПОВЕДЕНИЕ В МЕЖЛИЧНОСТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ? Исторически существует три основных модели различий, существующих между...

Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам...

Что вызывает тренды на фондовых и товарных рынках Объяснение теории грузового поезда Первые 17 лет моих рыночных исследований сводились к попыткам вычис­лить, когда этот...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: