Вопрос 4. Цели и средства в праве

Цель как идеальное выражение будущего в настоящем пронизывает все содержание права как системы юридических норм, регулирующий соответствующие отношения. Цель стимулирует, организует, направляет практическую деятельность субъектов права по претворению её в жизнь[6].

Общие цели составляют основу долгосрочной правовой политики, определяют ключевые направления совершенствования законодательства[7].

Цель зависит от потребностей общества, правовые средства – от экономики страны, культурного развития общества и его ресурсов.

Цель правового регулирования должна быть ясной и четкой. Необходимо стремиться, чтобы в каждом нормативном акте была закреплена цель его принятия.

Изучение категории «цель в праве» позволяет:

1. Глубже уяснить сущность, внутреннюю логику и назначение правовой системы и отдельных юридических явлений.

2. Осознать социальную ценность права как важнейшего средства управления обществом и реализации социально значимых интересов.

3. Понять основные причины противоречий между юридическими предписаниями и субъективными мотивами поведения.

4. Определиться в стратегии и тактике правотворческой и правореализационной деятельности.

5. Решить проблемы, связанные с эффективностью действия права (одним из критериев является степень достижения нормативно-установленных целей)[8].

Вопросы цели в праве поднимали в своих работах Р.Иеринг, Б.А.Кистяковский, дореволюционные ученые юристы: П.Г.Виноградов, Н.М.Коркунов, В.Ф.Тарановский, Е.Н.Трубецкой, современные А.В. Малько, Т.Я.Хабриева, К.В.Шундиков (диссертация «Цели и средства в праве»), А.И.Экимов (диссертация «Категория «цель» в советском праве»). Исследования проводились в основном на отраслевом уровне (уголовном, уголовно-процессуальном и т.д.).

Цель как философская категория в праве наполнена особым содержанием, отличается от других видов общественных целей своими специфическим свойствами (признаками):

1. В качестве модели она устанавливается преимущественно государством, его правотворческими органами.

2. Отражает наиболее общественно значимые интересы и потребности.

3. Формально выражается в специфических правовых средствах своего определения и реализации.

4. Отличается общеобязательной нормативностью.

5. Её единообразная практическая реализация гарантирована государственной властью[9].

Классификация целей в праве:

1. По степени распространенности: общеправовые и частно-правовые.

2. По субъектному составу: государственные и негосударственные.

3. По времени наступления: ближайшие и перспективные.

4. По характеру результата, на которое направлено воздействие: предметные и функциональные.

5. По форме выражения в законодательстве и в сознании субъектов: цели-модели, цели-мотивы, цели-задачи.

Каждый нормативный акт принимается с определенной целью, для решения конкретных задач в социальной-экономической, политической и иных сферах. Данные цели нередко устанавливаются в преамбулах, либо начальных статьях актов:

Уголовно-исполнительный кодекс РФ закрепил цели в ст. 1 «Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации имеет своими целями исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами».

КоАП РФ в статье 2 закрепил только задачи, целям не уделил достаточного внимания. Аналогично УК РФ в статье 2 определяет задачи Уголовного кодекса РФ.

Закон РФ от 15.04.1993 N 4804-1 (ред. от 23.07.2013) «О вывозе и ввозе культурных ценностей» закрепил в преамбуле, что имеет своей целью сохранение культурного наследия народов Российской Федерации.

Закон Санкт-Петербурга от 28.04.2000 N 170-14 «О государственном дачном обслуживании граждан льготных категорий» в статье 1 «Цель настоящего закона» закрепил, что настоящий Закон имеет целью установить порядок управления и распоряжения помещениями и территорией Фонда для обеспечения оздоровительного отдыха граждан льготных категорий.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О пожарной безопасности» не закрепляет целей, ограничиваясь перечислением в преамбуле тех отношений, которые он регулирует: «…закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее - организации), а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, …гражданами».

Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О гражданской обороне» не закрепляет целей, ограничиваясь перечислением в преамбуле задач этого закона: «Настоящий Федеральный закон определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны».

Определенным недостатком страдает Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении», который ни в преамбуле ни в первых статьях обделил вниманием цели и задачи этого закона.

В этой связи Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» можно назвать более прогрессивным, поскольку в статье 3 нашли закрепление цели: «Целями настоящего Федерального закона являются: предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями».

Также Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» в статье 1 отразил цели: «Настоящий Федеральный закон принимается в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров…».

В подзаконных нормативных актах цель зачастую указывается в преамбуле. Часто встречающаяся формулировка «…в целях реализации федеральных законов…»

В Постановлении Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 (ред. от 18.07.2013) «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в первом абзаце закреплено «Положение об РСЧС принимается…в целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Подобная формулировка закреплена в Постановлении Правительства РФ от 04.09.2003 N 547 (ред. от 08.09.2010) "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»

В Ст.2 Стратегии государственной национальной политики РФ на период до 2025 года (Утв.Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. N 1666) закреплено, что «…Стратегия разработана в целях обеспечения интересов государства, общества, человека и гражданина, укрепления государственного единства и целостности России, сохранения этнокультурной самобытности ее народов, сочетания общегосударственных интересов и интересов народов России, обеспечения конституционных прав и свобод граждан».

Цель указывается в различных Концепциях и Программах, тем более целевых.

Так, в Паспорте Федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года» отмечено, что целями Программы являются снижение риска чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; сокращение количества погибших пострадавших в чрезвычайных ситуациях; предотвращение экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций.

В Паспорте Федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года» отмечено, что целями Программы является качественное повышение уровня защищенности населения и объектов экономики от пожаров.

Важно отметить, в Паспортах указанных программ также отражены и важнейшие целевые индикаторы и показатели программы, которые позволяют оценить эффективность их выполнения.

Однако цель не всегда так четко и ясно формулируется в нормативных актах. Однако важно, чтобы каждый подобный акт содержал в преамбуле либо в первых статьях указание на те цели, который правотворческий орган хочет достичь. Иначе это приведет к тому, что субъекты права начнут определять их сами, уяснять отдельные положения в выгодном именно для них варианте (например, прежняя редакция Закона об образовании – законодатель не сформулировал цели, которые желал достичь, что сделало закон слабо защищенным от вольных трактовок органами власти).

Отсутствие в нормативном акте закрепленных целей осложняет оценку эффективного действия этого закона. Нет закрепленных целей – сложно определить достигает ли закон те цели, которые ставит перед ним законодатель!

Подобные вопросы становятся предметом рассмотрения Конституционного суда РФ, который в рамках своей компетенции также зачастую устанавливает и разъясняет цели нормативных актов.

Цель в нормативном акте – основной ориентир в его применении, все возможные пробелы и коллизии можно будет устранить более эффективно в соответствие с теми целями нормативного акта, которые в нем обозначены.