СОСТАВЛЕНИЕ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Анализ ст. 169 БК и ст. 5 Федерального закона от 20 июля 1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» показывает, что составление проекта федерального бюджета основывается на анализе выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (3 года) и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год. Ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный этому вопросу, а также прогнозу социально-экономического развития на краткосрочную перспективу (на 1 год).

Согласно ст.173 БК РФ Прогноз социально - экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально - экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально - экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета, а его изменение влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

О взаимосвязанности проекта закона о бюджете с текущей экономической ситуацией говорит и то обстоятельство, что Министерство финансов одновременно составляет перспективный финансовый план, который носит расчетно-рекомендательный характер и представляет собой документ, формируемый на основе среднесрочного прогноза социально-экономического разви­тия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации (ст. 174 БК).

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых:

первый год - это год, на который составляется бюджет;

следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год.

Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально - экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Данный документ представляет собой «своего рода бизнес-плана государства в целом и каждой территории».1

Таким образом, уже к моменту выступления Президента России перед Федеральным собранием с бюджетным посланием у Министерства финансов фактически существует «черновик» основных проектировок федерального бюджета на очередной год. Данный «черновик» отражает основные макроэкономические показатели Российской Федерации.

Согласно ст. 170 БК РФ, Бюджетное послание, направляемое Президентом РФ Российскому парламенту не позднее марта месяца года, предшествующего бюджетному году является юридическим фактом, с которым связывается начало деятельности по составлению проекта бюджета.

Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства России, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Минфин РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Финансовые органы имеют право получать все интересующие их сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц в целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов.

Первый этап составления проекта бюджета основывается на показателях вышеназванного Бюджетного послания Президента РФ (ст. 170 БК); Прогноза социально-экономического развития страны (ст. 173 БК РФ) а также следующих документах:

свободного финансового баланса на соответствующей территории — баланса всех расходов и доходов на территории РФ, субъекта РФ, муниципального образования (ст. 175 БК РФ);

плана развития государственного и муниципального сектора экономики (ст. 178 БК РФ);

основных направления бюджетной и налоговой по­литики соответствующей территории.

Согласно ст. 172 БК РФ, к сведениям, необходимым для составление проектов бюджетов, относятся сведения о:

действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой;

нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;

нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.1

Право требования данных сведений Министерством финансов РФ (и соответственно - обязанность по их предоставлению) возникает на основании ст. 165 БК РФ. В то же время, как справедливо замечают М.В. Романовский и О.В. Врублевская, механизм реализации этого права — сроки, формы и т.д. — не прописан. Кроме того, за 10 месяцев до начала очередного финансового года (п.1 ст. 184) указанные в ст. 172 сведения в принципе не могут быть сформулированы с необходимой степенью объективности, что, к сожалению, свидетельствует о декларативности положений, а сам перечень данных документов оценивается, как «идеальный».2

Данная ситуация (количество источников информации для составления бюджета) невыгодно отличает составление проекта бюджета в России от бюджетного процесса США. По словам Роберта Райшауэра «…отличительная черта бюджетного процесса США состоит в том, что он требует большого объема анализа («высокоаналитичен»). … Нам не достаточно просто знать, что предлагает исполнительная власть или что предлагает законодательная ветвь. Мы хотим знать, какие будут последствия такой политики: как она повлияет на экономику, на целевые группы и отдельные экономические секторы, на распределение налогового бремени, на распределение доходов и на различные географические регионы…»3

После этого Минфин направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.

Второй этап формирования проекта федерального бюджета представляет собой распределение федеральными органа­ми исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов по получателям бюджетных средств, а также разработку предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере. Одновременно органами исполнительной власти формируется перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета и согласовываются объемы их финансирования в предстоящем году. Как правило, подобные программы носят долгосрочный характер (ст.179 БК РФ). В тоже время, их перечень определяется только на втором этапе составления проекта бюджета, а не на первом, что навряд ли представляется правильным.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

Соответственно, с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ должно представить проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также прогноз социально-экономического развития РФ, проект перспективного финансового плана, и утвердить проекты федеральных законов «О федеральном бюджете» и «О бюджетах государственных внебюджетных фондов» для внесения их в Государственную Думу. Данные документы считаются внесенными в срок, если они доставлен в Государственную Думу не позднее 26 августа текущего года (ст. 192 БК РФ).

Данный срок представляется нам несколько условный, потому что, к примеру сроки представления в Государственную думу дополнительных документов несколько не соответствуют срокам предоставления законопроекта «О бюджете». Так, согласно ст. 193 БК РФ Правительство представляет в Государственную Думу не позднее 1 октября текущего года:

оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета Российской Федерации за отчетный финансовый год;

проекты программ предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий Правительства Российской Федерации за истекший период текущего финансового года;

проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года;

предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на содержание военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года;

В этот же срок Банк России должен представить в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно - кредитной политики на очередной финансовый год.1

§ 3. РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ.

Государственная Дума рассматривает представленные документы в сроки и по процедуре (количество чтений), согласно главам 21-23 БК РФ.

Первоначально проект федерального закона о федеральном бюджете направляется в Комитет по бюджету Государственной Думы для подготовки заключения о соответствии всех представленных документов бюджету, а в течение трех суток - в Совет Федерации, Счетную палату и иным субъектам законодательной инициативы для внесения замечаний или предложений.

Сам законопроект рассматривается Государственной Думой в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ «О тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год» должны быть приняты Думой до основных характеристик федерального бюджета в первом чтении,1 а федеральные законы «О бюджетах государственных внебюджетных фондов», «0 повышении минимального размера пенсии», «О повышении минимального размера оплаты труда» должны быть приняты до рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете во втором чтении.

Предметом первого чтения являются: концепция законопроекта, прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета. Также сюда включаются и основные характеристики федерального бюджета — дефицит федерального бюджета, доходы и расходы бюджета. Первое чтение длится до 30 дней, и по его итогам принимается решение о принятии или отклонении законопроекта о бюджете.

Особенностью первого чтения является то, что решение Государственной думы основывается на заслушивании:

· заключения Комитета по бюджету по законопроекту;

· доклада Правительства Российской Федерации;

· доклада Председателя Счетной палаты Российской Федерации.

Другой особенностью является то, что при утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации. В этом нам видится не только ограничение законодательной инициативы со стороны депутатов Государственной Думы, но и защита законопроекта от популистских решений политического характера (как то увеличение МРОТа, «незапланированное» использование заемных ресурсов и т.д.).

В случае отклонения Государственной Думой законопроекта в первом чтении Государственная Дума может либо:

· передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год

· вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку;

· поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Согласно ст. 204 БК РФ, в случае отставки Правительства Российской Федерации в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вновь сформированное Правительство Российской Федерации представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после сформирования.

Следует отметить, что подобная процедура соответствует п.3. ст. 117 Конституции России, согласно которому «Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (большинство от 450 человек).1 После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу».

Таким образом, отклонение законопроекта о бюджете в первом чтении может привести к приостановлению деятельности участников бюджетного процесса (Государственная Дума, Правительство и Президент России) на неопределенный срок.

Второе чтение длится в течение 15 дней. В нем утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, а также размер бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФП).

В целях нормализации бюджетного процесса в субъектах России при рассмотрении законопроекта Государственная Дума направляет в органы исполнительной и законодатель­ной власти субъектов РФ сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ, утвержденном при рассмотрении законопроекта в первом чтении, а также о размере ФФФП субъектов РФ и распределении его средств между субъектами РФ, утвержденных при рассмотрении во втором чтении.

Третье чтение длится 25 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении. Предметом третьего чтения являются: расходы федерального бюджета по подразделениям функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета, расходы на финансирование федеральных целевых программ, программы предоставления гарантий Правительства России на очередной финансовый год, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программа государственных внешних заимствований РФ.

В случае отклонения законопроекта во втором или третьем чтении он передается в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы и Правительства РФ, созданную для того, чтобы урегулировать возникающие по ходу рассмотрения законопроекта разногласия, а полномочий по выражению недоверия правительству у Государственной Думы отсутствуют.

Четвертое чтение продолжается в течение 15 дней. Здесь законопроект голосуется в целом, внесение в него поправок, возможное для субъектов права законодательной инициативы на трех предварительных чтениях, не допускается.

Принятый Государственной Думой законопроект о федеральном бюджете на очередной год в течение пяти дней со дня принятия передается на обязательное рассмотрение Совету Федерации.

Совет Федерации в течение 14 дней со дня представления закона Государственной Думой обязан его рассмотреть. В случае его одобрения, законопроект отправляется на подпись Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения законопроекта Советом Федерации либо Президентом он вновь отправляется в согласительную комиссию, в состав которой входят представители Совета Федерации и Президента.

Законодательством предусмотрен порядок расходования бюджетных средств в ситуации непринятия проекта закона о федеральном бюджете до 1 января: в таком случае федеральные органы исполнительной власти имеют право осуществлять финансирование по соответствующим подразделениям бюджетной классификации ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных сумм расходов за IV квартал предшествующего года — до принятия закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Согласно ст. 190 БК, если закон о бюджете не вступил в законную силу до 1 января финансового года, то орган, исполняющий этот бюджет, осуществляет временное управление бюджетом. При этом особо оговаривается, что данный финансовый орган не имеет права осуществлять следующие операции:

· предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;

· предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;

· предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;

· осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего года в расчете на квартал;

· формировать резервные фонды органов исполнительной власти и осуществлять расходы из этих фондов.

Формирование прогнозов социально-экономического развития и проектов бюджетов субъектов РФ осуществляется в соответствии с действующим законодательством правительством субъекта Федерации в соответствии с требованиями законодательства РФ и соответствующих законов субъектов РФ. Непосредственную работу по расчетам бюджетных показателей осуществляет финансовый орган администрации субъекта РФ. Все работы по составлению проекта бюджета субъекта РФ и соответствующего консолидированного бюджета осуществляются в соответствии с законами и иными нормативными актами субъекта РФ. Бюджеты составляются соответствующим финансовым органом и согласуются со всеми заинтересованными сторонами. Этот план содержит перечень документов, расчетов, мероприятий по формированию соответствующего консолидированного бюджета субъекта РФ с распределением по срокам и исполнителям.

В законодательном органе с бюджетным посланием выступает, как правило, глава администрации. Сроки представления бюджетного послания определяются Законодатель­ным собранием.

Процедуру прохождения бюджетного послания в Законодательном собрании области (порядок рассмотрения в комиссиях, отклонения, возвращение на доработку, число пленарных заседаний, экспертиза, голосование) определяет Законодательное собрание. При рассмотрении и утверждении проекта областного бюджета определяется размер его дефицита в абсолютном и относительном значении, а также перечень защищенных статей. Утвержденный бюджет имеет форму закона на территории области, о нем дается информационное сообщение в средствах массовой информации.

В случае неутверждения проекта областного бюджета до 1 января очередного года соответствующий законодательный орган принимает решение «О финансировании расходов из соответствующего бюджета в I квартале очередного года». Если такое решение не будет принято, правительство области имеет право ежемесячно направлять ассигнования на финансирование расходов в пределах поступивших доходов в размере 1/3 от фактического исполнения бюджета за IV квартал предшествующего года в течение I квартала текущего года вплоть до утверждения проекта бюджета.

Конфликты в семейной жизни. Как это изменить? Редкий брак и взаимоотношения существуют без конфликтов и напряженности. Через это проходят все...

Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам...

ЧТО ТАКОЕ УВЕРЕННОЕ ПОВЕДЕНИЕ В МЕЖЛИЧНОСТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ? Исторически существует три основных модели различий, существующих между...

Что будет с Землей, если ось ее сместится на 6666 км? Что будет с Землей? - задался я вопросом...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: