|
Территориальные практики распределения властиТерриториальная организация государства характеризует соотношение целого и частей, центральных и региональных органов власти. При наличии у этничности отчетливо выраженного территориального измерения важную роль в реализации стратегии управления сохраняющимися этническими различиями могут играть практики, определяющие конфигурацию территориального распределения власти. Спектр возможных методов территориального распределения власти весьма широк. Это может быть региональная автономия в рамках унитарного децентрализованного государства, федерализм, кантонизация и даже смешанные формы типа конфедерации и территориальной ассоциации. Конфликтологи сходятся во мнении, что помимо простой передачи властных полномочий на места (деволюция власти) территориальные практики в полиэтничных системах могут служить разнообразным целям, включая создание специальных экономических механизмов для влияния на распределение ресурсов, а также таких политических институтов, которые служат распылению конфликта, его переносу на нижние ярусы власти, в результате чего достигается снижение конфликтных ставок в центре. 4.3.1. Региональная автономия в унитарном децентрализованном государстве Унитарное государство представляет собой целостную, политически однородную организацию, состоящую из административно-территориальных единиц, которые не обладают собственной государственностью. Оно имеет единую конституцию, гражданство и систему государственных институтов, действующих на основе единых правовых норм. Степень централизации унитарного государства является политической переменной. Централизованные государства могут предоставлять достаточно широкую самостоятельность (самоуправление) низовым органам управления; они не наделяют автономией средние уровни управления, которые, как и местные органы, непос- редственно ориентированы на выполнение решений центра. В децентрализованных же унитарных государствах крупные регионы пользуются широкой автономией и даже располагают собственными парламентами, правительствами, административно-управленческими структурами, имеют право самостоятельно решать переданные им в ведение центральными органами вопросы, как правило, в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и т.п. Если в автономном регионе проживает группа меньшинства, этнически отличающаяся от основного населения страны, такая автономия может рассматриваться как этнорегиональная. Известно много примеров децентрализованных полиэтничных унитарных государств, имеющих в своем составе этнорегиональные автономии, особый статус которых, как правило, закрепляется в конституции страны, причем в отдельных случаях он может быть очень широким, квазифедеративным (например, Страна Басков, Каталония и Галисия в составе Испании, Южный Тироль в составе Италии, Шотландия и Уэльс в составе Соединенного Королевства, Крым в составе Украины, Гагаузия в составе Молдовы, Аландские острова в составе Финляндии и др.) С конфликтологической точки зрения важно иметь в виду, что в полиэтничных системах предоставление региональной автономии являет собой меньшую политическую угрозу и, безусловно, сопряжено с меньшими ресурсными издержками, чем альтернатива в виде этнической сецессии или гражданской войны. Как правило, в любом этнонациональном движении часть лидеров открыты к компромиссам с центральным правительством, которое готово гарантировать этнической группе региональную автономию в рамках децентрализованной и тем более федеративной или конфедеративной структуры. Некоторые эт-нонациональные движения с самого начала формулируют максимум политических требований в терминах политической и культурной автономии (например, в этнорегиональных националистических движениях в странах Западной Европы в 1970— 1980-е гг. или в движениях коренных малочисленных народов). Как показали исследования Гурра, почти треть из закончившихся этносецессионистских войн имели результатом соглашения о предоставлении этнотерриториальной автономии (125, 296—298). В современной науке считается, что ни теоретически, ни практически в соглашениях по этнорегиональной автономии нет ничего, что вело бы с необходимостью к будущим гражданским войнам или к дезинтеграции государства, и в целом соглашения об автономии могут быть эффективным средством управления региональными конфликтами, если они добросовестно реализуются. Одно из основных преимуществ региональной автономии над сецессией и полной независимостью заключается в том, что конкретные формы автономии могут иметь множество вариантов, которые могут стать предметом конструктивного переговорного процесса. Автономия может быть более или менее широкой, она может быть преимущественно экономической или политической, а также включать различный набор культурных вариантов. В рамках любого из таких вариантов решений участники переговоров могут выработать конкретные соглашения по конкретным спорным вопросам, причем открывается широкое иоле для политического сотрудничества и ненасильственной конкуренции различных фракций как в правительстве, так и среди этнических элит. В частности, в содержание автономии могут входить такие аспекты, как право группы преподавать и использовать свой язык, исповедовать свою религию и защищать традиционные ценности и стили жизни от ассимиляционных давлений (культурная автономия); гарантии права контроля со стороны группы над своей землей, водными, лесными и минеральными ресурсами; полномочия для обеспечения того, чтобы ресурсное и торговое развитие происходило в соответствии с предпочтениями группы; ббльший объем финансирования от центрального правительства для нужд развития, образования, здравоохранения и социального обеспечения (субсидии и субвенции); контроль этнической группой внутренней безопасности и осуществления правосудия; право участия в государственных решениях, затрагивающих группу, а если необходимо, то и право вето или право видоизменять способы осуществления решений; зашита прав членов этнической группы, которые проживают вне границ региона (133). 4.3.2. Федерализм Под федерализмом понимается такая форма территориального устройства государства, в которой власть конституционно разделена между различными властными структурами, так что каждая из них имеет определенную компетенцию, отвечает за особый набор функций, создает собственные институты для их выполнения. С политико-институциональной точки зрения федерация представляет собой устойчивый союз государств, само- стоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеющих собственные законодательные, исполнительные, судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство. Главное отличие федерации от унитарного государства состоит в том, что источником власти, субъектами государственного суверенитета выступают в ней как крупные территориальные образования (штаты, земли, кантоны), так и весь народ, состоящий из равноправных граждан. Вместе с тем члены федерации — соучастники общегосударственного суверенитета — фактически не обладают индивидуальным суверенитетом и правом одностороннего выхода из федеративного государства (115, 269). Распределение функций между субъектами федерации и ее центром зафиксировано в федеральной конституции и/или в федеративном договоре, которые могут быть изменены только с согласия субъектов федерации. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией федеральных органов, другая — субъектов федерации, третья — совместной компетенцией федерации и ее субъектов. Иными словами, в подлинной федерации центральное правительство и правительства субъектов федерации обладают отдельными областями власти, хотя у них могут быть и совместные полномочия. Реализацию федеральным правительством и субъектами федерации прав и полномочий друг друга контролирует независимый суд, а также обычно двухпалатный парламент. Любое федеративное устройство предполагает наличие двухпалатных законодательных органов, причем в верхней палате субъекты федерации представлены по принципу равенства представительства от субъекта федерации, а не пропорционально численности населения. Как показывает опыт ряда федераций (например, Бельгия, Индия, Канада, Швейцария), при наличии определенных условий этнический федерализм, при котором границы между компонентами федерации в определенной степени соответствуют границам между соответствующими этническими, религиозными или языковыми обшинами, может становиться эффективным средством регулирования конфликта. Географически компактные этнические группы часто делают выбор в пользу полиэтничных федераций, а не сецессии по разным причинам. В числе этих причин ученые отмечают следующие. Во-первых, федерации часто развиваются на основе полиэтничных по составу населения колоний, в которых сецессия способна породить конфликт с теми, кто выступал за единство политической общности. Во-вторых, даже если история общего колониального управления не способствовала возникновению объединяющих все полиэтничное сообщество культурных ло-яльностей, она тем не менее создает определенные группы элит (это могут быть военные, чиновники, часть бизнеса), которые заинтересованы поддерживать существующее территориальное единство государства. В-третьих, крупные федеративные государства часто привлекательны экономически — они обещают более крупный единый рынок, единую валюту, крупномасштабную экономику и налоговое равенство. В-четвертых, крупные федеративные государства представляются как геополитически разумный выбор, так как обеспечивают большую степень безопасности и защиты, чем малые по размерам государства. Наконец, в-пятых, значительную роль могут играть мировоззрение и идеи отцов-основателей федераций (как это было в случае союза Макдональда-Картье в Канаде или в случае политического лидерства Д. Неру в Индии) (194, 33—34). Вместе с тем следует учитывать, что федерализм не является панацеей от всех этнополитических проблем. Он представляет собой не статичную структуру, а динамичный процесс. При определенных обстоятельствах институционализация этничности в этнофедеративных системах может привести к сецессии, как это имело место в бывших социалистических федерациях в начале 1990-х гг. (СССР, СФРБЮ, ЧСФР). Сложный опыт становления российского федерализма, особенно период 1990— 1993 гг., свидетельствует, что серьезную опасность может представлять асимметричность федерации, в случае если она включает разноуровневые или различающиеся по объему компетенции типы субъектов федерации. Как показывают сравнительно-политические исследования, провалы федерализма происходят потому, что политические права подавляются или игнорируются на правительственном федеральном уровне. Возникающие вследствие этого фрустрации в сочетании с имеющимися у этнически определяемого субъекта федерации границами и институциональными ресурсами могут стать стимулами требований или попыток сецессии. Это, в свою очередь, может вызвать резкую реакцию со стороны остальных субъектов федерации. Например, дезинтеграция федерации в Нигерии после установления Второй республики и в США в период Гражданской войны была предотвращена только ценой политического насилия и миллионов жертв. В Индии, наиболее устойчивой из постколониальных федераций, постоянно присутствует угроза этнического сецессионизма (Пенджаб, Кашмир) (114). То же самое можно сказать в отношении Квебека в Канадской Федерации (51). Это дает основания полагать, что использование федерализма как средства регулирования эт-нополитического конфликта предполагает необходимость динамичного, постоянно развивающегося и совершенствующегося политического процесса, необходимость периодически договариваться о перераспределении объема компетенции в тех или иных сферах, особенно вследствие происходящих технологических и экономических изменений и по итогам судебного вмешательства. Также по возможности имеет смысл укреплять политическую стабильность через практику консоциации на федеральном и субфедеральном уровнях правительства (194, 34). Вместе с тем, по мнению большинства конфликтологов, несмотря на связанные с практической реализацией трудности, подлинный демократический федерализм, очевидно, является одним из действенных способов регулирования этнополитиче-ского конфликта, который, кроме того, имеет не только этические, но и прагматические преимущества перед методом откровенного гегемонистического контроля. По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства может эффективно обеспечить свободное объединение и равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными, религиозными, лингвистическими и иными особенностями; создать оптимальные возможности для выражения региональных и иных интересов меньшинств, для приближения власти и управления к гражданам, а также для постепенной подготовки оппозиции к выполнению обшефедеральных правительственных функций. 4.3.3. Кантонизация Кантонизация представляет собой еще один территориальный метод регулирования этнополитического конфликта в рамках стратегии управления сохраняющимися этническими различиями. Название этого метода происходит от названия субфедеральной единицы территориального деления в Швейцарии — кантона. По своей сути кантонизация представляет собой попытку применить к сфере этнических отношений действующий в католической церкви принцип субсидиарности, в соответствие с которым принятие решений должно осуществляться на наиболее низком из возможных уровней иерархии. Как и федерализм, кантонизация представляет собой осуществляемую по территориальному принципу леволюцию (перелачу) власти. В отличие от федерализма, который предполагает деволюцию власти на средний уровень, кантонизация представляет собой деволюцию власти на самый нижний (т.е. местный) уровень управления. Обычно кантоны образуются для создания этнически гомогенных единиц, в которых осуществление власти большинства практически совпадает с самоуправлением всей соответствующей общины (194, 31). В результате кантонизации соответствующее полиэтничное государство подвергается микроразделению, при котором происходит деволюция политической власти на уровень малых по размерам территории политических единиц, каждая из которых пользуется своего рода мини-суверенитетом, как это происходит в Швейцарии. Кантонизацию следует отличать от простой административной децентрализации, которая практикуется в унитарных государствах. Кантонизация строится на признании этнических различий и допускает асимметричные отношения между различными кантонами и центральным правительством. При «раскручиваемой» кантонизации (гоШп% саМотзаИоп) полицейские функции и судебная власть могут быть постепенно деволированы (переданы) в те территории, где население изъявило желание осуществлять такие полномочия и в которых одновременно реалистично ожидать успеха от этой затеи. В поливариантности и асимметричности практик кантонизации иногда усматривают ее конфликтологические преимущества перед федерализмом, который, как правило, предполагает симметричность и равенство статусов субъектов федерации. Если интенсивность этнического конфликта высокая, то разделение существующих единиц управления в целях создания их этнической однородности может быть действенным административным принципом, как это произошло в случае с кантоном Юра, выделенным из кантона Берн. Кантонизация расщепляет зону этнического конфликта и соперничества на меньшие и более управляемые территориальные единицы: по сути она предполагает достигнутую в результате переговоров форму «внутренней сецессии». В литературе отмечается, что демократическое испанское государство, возникшее в постфранкистский период и представляющее собой, строго говоря, разновидность (форму) децентрализованного унитарного государства, может рассматриваться как пример относительно успешной кантонизации, за исключением затяжного конфликта в Стране Басков (298; 194; 31,162). При оценке эффективности кантонизации как средства регулирования этнополитического конфликта ученые отмечают сложности, связанные с ее реализацией на практике. Наиболее существенные среди них касаются проведения границ между кантонами и распределения полицейских функций в соответствующих единицах управления: как достичь согласия населения с предложенными границами и предотвратить угрозу того, чтобы кантонизация полицейской и судебной власти была использована паравоенными формированиями для захвата контроля над частями территорий, которые рассматриваются в качестве «освобожденных зон», как это произошло в Боснии. Вместе с тем большинство ученых сходятся во мнении, что кантонизация часто является в такой же степени реалистичным вариантом, как и проталкивание откровенно националистических позиций, будь они интеграционными, сецессионистскими или ирредентистскими. Кроме того, кантонизация характеризуется ббльшей постепенностью при реализации, чем сецессия, что позволяет правительствам сохранять свободу действий, включая отмену любых экспериментальных инициатив, если станет очевидно, что они не удались (194, 32). * * * Изучение рассмотрение стратегий и методов макрополитического регулирования этноконфликтов, можно сделать следующий вывод об их эффективности. Ни один из методов регулирования не является идеальным во всех случаях, и ни один из них не применяется на практике в чистом виде как идеальный тип. Искусство этнополитического менеджмента конфликта заключается в поиске, апробировании и творческом применении того или иного сочетания нескольких методов и типов публичной политики с учетом конкретной ситуации и ее динамики во времени. Примененные творчески и в адекватных сочетаниях, типы политики, связанные с региональной автономией, консоциацией, интеграцией и территориальным разделением власти, обладают потенциалом для примирения существенных интересов большинства этнических групп. Контрольные вопросы 1. В чем заключается особенность проблематики, изучаемой в конфликтологическом менеджменте как разделе этнополитической конфликтологии? 2. Раскройте содержание понятий «управление» и «регулирование» конфликта и объясните, как они соотносятся с понятиями контроль над конфликтом и смягчение конфликта. 3. Что понимают под макрополитическим регулированием этнического конфликта? Какие выделяются его основные формы и по каким основаниям? 4. При помощи каких методов реализуется стратегия устранения и/ или деполитизации этнических различий? Кратко охарактеризуйте содержание каждого метода, дайте оценку его конфликтологической эффективности и приведите 3—4 примера конкретных случаев. 5. При помощи каких методов реализуется стратегия управления сохраняющимися этническими различиями? Кратко охарактеризуйте содержание каждого метода, дайте оценку его конфликтологической эффективности и приведите 3—4 примера конкретных случаев. 6. Дайте сравнительную характеристику трех основных консенсусных практик территориального распределения власти в полиэтничных системах (региональная автономия, федерализм, кантонизация). Приведите 2—3 примера на каждый случай. Задания для самостоятельной работы А. На основе дополнительной литературы и других справочных материалов подготовьте краткое сообщение о проблемах интеграции и мультикультурализма в одной из постсоветских стран (СНГ или страны Балтии). Б. На основе дополнительной литературы и других справочных материалов подготовьте краткое сообщение об истории возникновения и особенностях статуса этнотерриториальных автономий в разных унитарных государствах в мире на примере 2—3 случаев (на ваш выбор). Обсудите содержание подготовленных вами сообщений в своей учебной группе. Возможные примеры случаев: автономии в составе Италии с особым статусом (Вал д'Аоста, Трснтино-Альто-Адидже, Южный Тироль), автономии в составе Испании (Каталония, Галисия, Страна Басков), автономии в составе Франции (Корсика), автономия в составе Финляндии (Аландские острова), статус Шотландии и Уэльса в составе Соединенного Королевства, автономия Гагаузии в составе Молдовы, автономия Крыма в составе Украины. В. На основе дополнительной литературы и других справочных материалов подготовьте доклад или реферат о содержании и основных этапах становления и развития федерализма в России. Обсудите этот реферат или доклад в своей учебной группе. Возможные темы для обсуждения: I. Исторические предпосылки современного российского федерализма. Особенности территориально-административного устройства СССР. II. Противоречия и причины политического кризиса начала 1990-х гг. Парад суверенитетов. Федеративный договор 1992 г. III. Особенности властной вертикали по Конституции РФ 1993 г. Конституционные основы современного федерализма. IV. Политическая и правовая динамика отношений центр — субъекты Федерации в 1993—2000 гг. Основные этапы разграничения предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ. V. Федеративная реформа после президентских выборов 2000 г. Современные тенденции российского федерализма. VI. Дискуссии об асимметричности федерации в России. VII. Российская децентрализация и мировой опыт федерализма. Рекомендуемая литература Абашидзе А. X., Ананидзе Ф. Р. Правовой статус меньшинств и коренных народов: международно-правовой анализ. М., 1997. Варламова Н. В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001. Васильева Т. А. Областная автономия и этнический фактор: испанский и итальянский варианты // Межрасовые и межнациональные отношения в Европе и Америке. 19-20 вв. М., 1996. Володин А. Г., Дорнбос М. Национальный консенсус в обществе поляризованного типа: опыт Индии // Полис. 1996. № 5. С. 120—128. Галкин А. А. и др. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002. № 3. С. 96-128. Горовиц Д. Ирредентизм, сепаратизм и самоопределение // Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993. Дробижева Л. М., Аклаев А. Р., Коротеева В. В., Солдатова Г. У. Демократизация и образы национализма в Российской Федерации 90-х годов. М., 1996. Дьячков М. Об ассимиляции и интеграции в полиэтнических социумах // Социологические исследования. 1995. № 7. С. 88—92. Захаров А. А. Федеративное государство и сепаратизм: канадский вариант // Полис. 2002. № 3. С. 129-141. Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5. С. 6—18. Коротеева В. В. Теории национализма в зарубежных социальных науках. М., 1999. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: Сравнительные исследования. М., 1997. Малахов В. С, Тишков В. А. Мультикультурализм и трансформация постсоветских сообществ. М., 2002. Мукомель В. И., Паин Э. А. Новые диаспоры. Государственная политика по отношению к соотечественникам и национальным меньшинствам в Венгрии. Украине и России. М.. 2002. Нации и национализм: Сб. статей. М., 2002. Празаускас А. А. Этнос, политика и государство в современной Индии. М., 1999. Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. М., 2002. С. 277—306. Сольник С. Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990—1995 // Политические исследования. 1995. № 6. Тишков В., Филиппова Е. Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. М., 2001. Тишков В. А. Что есть Россия? Перспективы нанисстроитсльства // Вопросы философии. 1995. № 2. С. 2—17. Тишков В. А. Этнология и политика: Научная публицистика. М., 2001. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.. 2004. Фарукшин М. X. Федерализм и демократия: сложный баланс // Полис. 1997. № 6. Элазар Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. Ян Э. Государственное и этническое понимание нации: противоречия и сходство // Политические исследонания. 2000. №1. Gurr Т. R. Minorities at Risk: A Global View of Ethnopolitical Conflicts. Washington, DC: USIP Press, 1993. Ch. 10 «Settling ethnopolitical conflicts». P. 290-313. Hannum H. Autonomy, Sovereignty and Self-Determination: The Accommodation of Conflicting Rights. Pennsylvania: University of Pennsylvania Press, 1990. Horowitz D. A Democratic South Africa? Constitutional Engineering in a Divided Society. Berkeley: University of California Press, 1991. Horowitz D. Democracy in divided Societies // Journal of Democracy. 1993. Vol. 4(4). P. 1-38. Kymlicka W. Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford: Clarendon Press, 1995, Lapidoth R. Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts. Washington: USIP Press, 1996 Lustick I. S. Stability in Deeply divided Societies: Consociationalism Versus Control // World Politics. 1979. Vol. 31 (2). P. 325-44. Lustick I. S. Unsettled States, Disputed Lands: Britain and Ireland, France and Algeria, Israel and the West Bank-Gaza. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1993. McGarry J., O'Leary. B. The Politics of Ethnic Conflict regulation. L.: Routledge, 1993. Montville J. (ed.) Conflict and Peacemaking in Multiethnic Societies. Lexington, MA: D. С Heath and Company, 1990. Sisk T. D. Power Sharing and International Mediation in Ethnic Conflicts. Washington, DC: USIP Press, 1996. Глава 9 Что делает отдел по эксплуатации и сопровождению ИС? Отвечает за сохранность данных (расписания копирования, копирование и пр.)... Что будет с Землей, если ось ее сместится на 6666 км? Что будет с Землей? - задался я вопросом... Живите по правилу: МАЛО ЛИ ЧТО НА СВЕТЕ СУЩЕСТВУЕТ? Я неслучайно подчеркиваю, что место в голове ограничено, а информации вокруг много, и что ваше право... Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам... Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте:
|