|
Механизм (аппарат) Российского государства4.1. Механизм Российского государства — это система объединенных общими принципами и целями государственных органов (институтов), учреждений и должностных лиц, осуществляющих единую, суверенную власть народа и функции государства. Механизму Российского государства должны быть присущи единство всех частей, их тесное и деловое взаимодействие, поскольку все органы государства (институты) осуществляют единую суверенную власть народа, опираются на одни и те же принципы их образования и деятельности. В действительности делового, тесного единства и взаимодействия между органами Раздел IV. Человек, государство и право в современном мире власти различных уровней часто не достигается. Системообразующие связи в механизме нашего государства оказались недостаточными. Традиционно механизм государства представляет собой иерархическую систему, при которой нижестоящие органы и должностные лица в той или иной форме подчиняются вышестоящим, а все — единому центру, таким образом в механизме государства создается субординационная системообразующая связь. Никаких «вышестоящих» и «нижестоящих» органов государства Конституция РФ не предусматривает. Предметы ведения (компетенция) разделены на три сферы: федеральную, совместную и компетенцию субъектов РФ. На практике оказалось непросто определить, где кончается компетенция государственных органов одного уровня и начинаются полномочия другого, еще больше проблем порождают вопросы совместной компетенции. Поэтому и возникла острая необходимость в более точном законодательном разделении предметов ведения, функций, ответственности, денежных средств между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Возможно, потребуется и усиление начал централизма. Механизм Российского государства создается и функционирует на основе ряда принципов. Демократизм. В демократическом государстве его основные органы (институты) должны создаваться и действовать на демократических началах выборности, отчетности, подконтрольности, гласности, открытости и доступности народу. Законность. В правовом государстве принцип законности обращен прежде всего к государству и его органам. Уважать законы, строго следовать им, действовать в рамках своей компетенции, признавать, защищать и гарантировать права и свободы граждан — важнейшая конституционная обязанность органов государства и должностных лиц. Разделение властей. Умелое применение данного принципа обеспечивает гибкий и постоянный взаимный контроль верхних эшелонов государственной власти, систему сдержек и противовесов, предостерегая тем самым от узурпации государственной власти тем или иным органом. Федерализм. Некоторые общефедеральные органы (например, Совет Федерации Федерального Собрания) формируются из представителей субъектов РФ. Наряду с федеральными орга- Глава 26. Российское государство: реальность и перспективы развития 391 нами государственной власти создаются и действуют органы государственной власти субъектов РФ. Профессионализм. От человеческого фактора, т. е. персонала государственного механизма (профессионалы там работают или дилетанты), в решающей мере зависит качество его работы. Первоосновой профессионализма служит компетентность, уровень правовой культуры государственных служащих. В государственном аппарате профессионализму противостоит дилетантизм. Часто он самоуверен, агрессивен и стремится вытеснить профессионализм. 4.2. Федеральные органы государственной власти. Согласно ст. 11 Конституции РФ «государственную власть в Российской федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Названные органы государственной власти образуют верхнюю структурную часть российского государственного механизма. От них исходят централизованные властные веления (импульсы) на все сферы жизнедеятельности общества. Они обеспечивают централизованное государственно-правовое регулирование (управление) основных сфер общественных отношений в территориальных пределах государства. Президент Российской Федерации. Институт президентства возник в бывшем Советском Союзе в 1990 г. и не имел аналогов в отечественной истории. В России пост Президента был введен на основании референдума 17 марта 1991 г. Первый Президент РФ был избран 12 июня 1991 г. Сейчас есть основания утверждать, что институт президента постепенно укореняется в новой России потому, что он, во-первых, опирается на вековую нашу традицию патернализма (веру в хорошего царя, вождя, генсека), во-вторых, не противоречит задачам создания сильного демократического государства, в-третьих, соответствует тенденциям мировой практики - - количественному росту президентских республик. Ведущую роль в системе федеральных органов государственной власти Конституция РФ отвела Президенту РФ. Глава 4 Конституции РФ наделила Президента РФ чрезмерно широким объемом властных полномочий, не уравновесив их с полномочиями органов других ветвей власти. Это произошло отнюдь не случайно. Конституция РФ отразила существовавшее на момент ее принятия соотношение политических сил, перевес сторонников радикальных реформ. Но такая ситуация вряд ли может 392 ______ Раздел IV. Человек, государство и право в современном мире быть вечной и неизменной. Демократические процессы, сам принцип разделения властей несовместимы с монополизацией власти в любых ее формах, и по мере улучшения и стабилизации социально-экономической жизни в стране, можно надеяться, будет найден способ более правильно сбалансировать властные полномочия между федеральными органами государственной власти, корректно вписать Президента РФ в систему разделения властей. Федеральное Собрание — парламент России является двухпалатным представительным и законодательным органом Российской Федерации. Нижняя палата -- Государственная Дума — состоит из 450 депутатов, избираемых населением по смешанной избирательной системе: 225 -- по партийным спискам и 225 -- по одномандатным избирательным округам. Верхняя палата -- Совет Федерации -- формируется субъектами РФ (один представитель избирается от законодательного органа власти, один представитель -- назначается исполнительным органом власти субъекта РФ). Этим сделан шаг вперед по формированию в нашей стране современного парламентаризма. Вместе с тем у российского парламента оказались существенно урезаны контрольные полномочия и возможности участия в формировании органов исполнительной власти. Право контролировать исполнение законов — естественная и неотъемлемая прерогатива законодательного органа. Представительный и законодательный орган не должен быть отстранен от осуществления контроля за деятельностью российского правительства. По мере развития российского парламентаризма названные недостатки и деформации будут, надо полагать, исправляться. Российский парламентаризм делает первые шаги. У него много серьезных недостатков. Пожалуй, самый главный — низкий профессионализм многих законодателей, отсутствие надлежащей правовой культуры, юридической подготовленности к законотворческой работе. Все это сказывается на качестве принимаемых законов, немало из них не имеют четких механизмов реализации, не опираются на финансово-экономические возможности, такие законы напоминают веревки из песка. Растет число громоздких, многословных законов, в которых отсутствуют ясные, точные, юридически отточенные формулировки. Например, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» поражает и отпугивает своим громад- Глава 26. Российское государство: реальность и перспективы развития 393 ным объемом, в котором концептуальное содержание тонет в море многословия. Для повышения ответственности депутатов и избирателей было бы полезно предусмотреть отзыв депутатов избирателями или соответствующими партиями, если депутат прошел в Государственную Думу по партийному списку без права замещения возникшей вакансии, чтобы избиратели и партии делали более ответственный выбор. А вот роспуск Федерального Собрания, его палат — вряд ли демократическая и оправданная мера, и, видимо, целесообразнее исключить ее вообще. Правительство Российской Федерации. По Конституции РФ Правительство России осуществляет исполнительную власть. Исполнять законы, претворять их в жизнь способно только сильное, инициативное, самостоятельное правительство. Кроме того, оно должно активно управлять, т. е. участвовать в реализации всех основных функций государства. Можно без преувеличения сказать, что самое тяжелое бремя государственных дел ложится на плечи правительства. Россия давно нуждается в действительно сильном, активном и ответственном правительстве. Правительство РФ, как и органы других ветвей власти, самостоятельно. Но на деле оно всецело подчинено Президенту РФ, поэтому превращается из активного и ответственного субъекта государственного управления в объект управления, в структуру, подведомственную президентской власти. В нынешней ситуации весьма сомнителен с политико-правовой точки зрения порядок отставки правительства, инициируемой и принимаемой Президентом РФ, поскольку по логике вещей ответственность за результаты деятельности Правительства РФ должен нести сам Президент РФ. Заметим также, что варианты возможной отставки Правительства РФ предусмотрены в комбинации с роспуском Государственной Думы. Словом, Президент РФ имеет широкие конституционные возможности проводить собственную политику, используя технологию «политического жертвоприношения» других государственных органов по результатам собственной деятельности. Такая технология использовалась в «эпоху Ельцина». Немотивированные частые отставки Правительства РФ буквально парализовывали на долгое время исполнительную власть. Анализ показывает, что самой слабой в России оказалась именно исполнительная власть и главной причиной такого ослабления является утрата Правительством РФ самостоятельности. Отсюда вывод — для укрепления Правительства РФ 394 _____ Раздел IV. Человек, государство и право в современном мире необходимо обеспечить ему надлежащую правовую самостоятельность, для чего изменить порядок его формирования, укрепить позиции Председателя Правительства РФ, возможно, путем назначения его на должность решением Государственной Думы. Да и в таком важнейшем деле, как формирование Правительства РФ, должны участвовать Федеральное Собрание и крупные политические партии. Допускать отставку Правительства РФ представляется возможным только при наличии серьезных оснований и только после вынесения ему недоверия Федеральным Собранием при поддержке этого решения Президентом РФ. Отставку Правительства РФ следует рассматривать как меру чрезвычайную, вызванную серьезнейшими причинами. А вот ответственность конкретных министров, их заместителей, всех правительственных чиновников за качество и эффективность их работы необходимо категорически повышать. В ходе проведения предстоящей административной реформы целесообразно предусмотреть меры организационного совершенствования и деятельности российского Правительства, включающие: гласную процедуру назначения на должность министров и руководителей центральных ведомств и освобождения их от должности; точное и четкое определение основных функций Правительства РФ, для их выполнения создать оптимальное количество министерств и ведомств, пересмотреть функции последних; установление четкого порядка согласования, принятия и реализации решений Правительства РФ, позволяющего однозначно определять персональную ответственность за их судьбу. Правительству РФ следует в корне улучшить управление государственным сектором экономики, быть более инициативным. Оно может и должно играть приоритетную роль в подготовке и внесении качественных законопроектов в Государственную Думу, устанавливать деловые контакты с ее комитетами и депутатами. 4.3. Суды Российской Федерации (судебная власть). Судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебную власть реализует судебная система, которая и должна гарантировать судебную защиту прав и свобод человека и гражданина. В механизме «сдержек и противовесов» судебная власть играет особую роль, которая проявляется в реализации функции судебного контро- Глава 26. Российское государство: реальность и перспективы развития 395 ля. Пока говорить о полноценных органах судебной власти и судебной системе в России рано. По мнению Президента РФ В. В. Путина, «отечественная судебная система отстает от жизни и на практике мало помогает проведению экономических преобразований. Не только для предпринимателей, но и для многих людей, пытающихся законно восстановить свои права, суд так и не стал «ни скорым, ни правым, ни справедливым»1. Да и не все меры по реформированию прошлой судебной системы оказались полезными и бесспорными. Так, разрушение народных судов ведет к отчуждению населения от правосудия, к его бюрократизации, росту коррумпированности судейского корпуса. В последнее время работа по претворению в жизнь судебной реформы заметно активизировалась. Реформа направлена на укрепление судебной власти, на повышение качества правосудия, на его доступность и открытость. В этом плане улучшилось материальное обеспечение судов, принимаются меры к установлению нормативно обоснованной нагрузки судей, совершенствуется процессуальное законодательство. Действующая судебная система дополняется мировыми судьями. Она испытывает кадровые трудности. Постоянное пополнение судебной системы молодыми, хорошо подготовленными специалистами имеет принципиальное значение. Для специально подготовленных выпускников юридических вузов можно установить два-три года соответствующей стажировки или ввести должность помощника судьи. Подобный порядок послужит делу и обеспечит судебной системе постоянный приток молодых, качественно подготовленных специалистов. 4.4. Государственный аппарат и меры по его совершенствованию. Государственный аппарат в узком смысле — это система органов исполнительной власти, их должностных лиц. Именно аппарат российской исполнительной власти в конце XX в. насчитывал более 2 млн государственных служащих (чиновников). Опасная тенденция разрастания государственного аппарата не только перекочевала из XX в XXI в., но и усилилась. Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким и неэффективным государственным аппаратом. 1 Не будет ни революции, ни контрреволюции: Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апр. 396 Раздел IV. Человек, государство и право в современном мире Почему сложилась такая ситуация? Причин много. Одна из них заключается в том, что в реформируемой России не существовало никакой сколько-нибудь обдуманной кадровой политики. Тут бал правили субъективизм, протекционизм, личная преданность, отношения землячества и угодничества. России в наши дни и на перспективу необходим недорогой, но эффективный, компактный, хорошо работающий государственный аппарат. Для этого прежде всего необходимо коренным образом изменить порядок формирования государственного аппарата. В свое время, в период первых советских пятилеток, был выдвинут лозунг «Кадры решают все», который имеет рациональное зерно. Критериями подбора кадров были их деловые и политические качества. Первый критерий не потерял значения и сегодня, но он в научной литературе уточнен и конкретизирован и обозначается термином «профессионализм». Отсюда первостепенным критерием при подборе кадров на государственную службу должен быть профессионализм, т. е. уровень профессиональной подготовки (образование), опыт управленческой работы, политическая и правовая культура и др. Второй критерий можно сформулировать так -- морально-этические качества государственного служащего: честность, неподкупность, уважительное отношение к человеку, его правам, свободам, достоинству, справедливость и др. Требования, предъявляемые к государственным служащим, правовые основы их деятельности довольно подробно разработаны в активно обновляющемся законодательстве по вопросам государственной службы. Итак, опираясь на профессионализм и морально-этические качества, которыми должен обладать государственный служащий, можно и нужно проводить кадровую политику. Наука и практика выработали ряд мер по совершенствованию государственного аппарата, повышению эффективности его работы: планомерно сокращать государственный аппарат и расходы на его содержание с целью обеспечения оптимального численного соотношения между управляющими и управляемыми. Почему необходимо планомерное, а не стихийное от случая к случаю сокращение? Потому, во-первых, что госаппарат имеет тенденцию к самовозрастанию (и в наше время чиновничество плодится и размножается); во-вторых, появляется новейшая оргтехника (аппараты, приборы, компьютеры и др.), позволяющая повышать производительность управленческого труда; в- Глава 26. Российское государство: реальность и перспективы развития 397 третьих, при хорошей организации растет квалификация кадров, способных меньшим числом выполнять больший объем управленческой работы; в-четвертых, государство и общество заинтересованы в сокращении расходов на содержание госаппарата, т. е. иметь недорогой, но хорошо работающий госаппарат; на всех уровнях государственного управления внедрять и строго соблюдать принцип неразрывности властных полномочий с ответственностью — моральной, политической, юридической. Чем больше объем властных полномочий, тем строже и неотвратимей процессуально оформленная юридическая ответственность за правонарушения; утверждать и поддерживать такой стиль работы, при котором гармонично сочетаются компетентность, дисциплинированность, смелая инициатива и творческий подход к делу; создать нормативно-правовые и стимулирующе-организационные основы как для повышения квалификации, так и для оценки труда государственных служащих; точно и четко регламентировать компетенцию, предметы ведения, функции каждого органа, его внутренних подразделений, а также должностных лиц; внедрять научную организацию управленческого труда; вводить и развивать антикоррупционные механизмы: в обязательном порядке декларировать доходы, осуществлять контроль за чрезмерными расходами государственных служащих, проводить аттестации государственных служащих, конкурсный отбор; усилить контроль за исполнением должностных обязанностей и конкретных поручений, всемерно укреплять исполнительскую дисциплину. 5. Форма правления в Российском государстве. В ст. 1 Конституции РФ записано, что Россия имеет республиканскую форму правления. Термин «республика» в переводе с латинского означает «публичное, общественное дело». Цицерон называл республиканскую форму правления «делом народа». Республика — это такая форма правления, где высшая государственная власть принадлежит выборным органам, избираемым на определенный срок и несущим ответственность перед избирателями. Словом, современная республиканская форма правления свидетельствует о демократичности государства. Республики подразделяются на парламентарные и президентские. Различаются они главным образом тем, парламент или президент формирует правительство и перед парламентом или президентом правительство отчитывается. 398 Раздел IV. Человек, государство и право в современном мире В современных условиях стали возникать парламентско-пре-зидентские или президентско-парламентские республики, сочетающие достоинства той и другой разновидности республиканской формы правления. На основе Конституции РФ в России установилась, скорее, суперпрезидентская республика с чрезмерно большими властными полномочиями Президента РФ, ослабленным президентской властью Правительством РФ и с ущемленным в объеме власти Федеральным Собранием. Практика показывает, что такая форма правления ослабила государственную власть и государство, вызвала серьезные негативные последствия в обществе. У Президента России В. В. Путина есть стремление вернуть достоинства президентской формы правления: стать фактором стабилизации общества и ветвей государственной власти, лидером, олицетворяющим общенациональные интересы. Для того чтобы не допускать ошибок прошлого, сегодня целесообразно обсудить проблему о возможности использования в качестве формы правления в современной России прези-дентско-парламентской республики, в которой сильное, подлинно самостоятельное правительство формируют и президент, и парламент, и крупные политические партии, а контролируют президент и парламент. Президентско-парламентская форма правления повысит управленческие возможности государственной власти, поднимет роль коллегиальных органов — парламента, судов и в особенности Правительства РФ, но сохранит существенные, разумные позиции президента. 6. Форма государственного устройства России. Для России с ее огромной территорией, многонациональным населением, наличием существенных различий социально-экономического развития регионов проблемы территориальной организации государственной власти — острейшие в теории и практике государственного строительства. Главное тут заключается в нахождении и поддержании оптимального соотношения между деятельностью федеральной власти по обеспечению территориальной целостности, единства государства и стремлением регионов к большей самостоятельности. Всякие перекосы весьма опасны. Безмерное усиление федеральной власти — путь к сверхцентрализму и унитаризму. Следствием чрезмерной самостоятельности регионов могут стать сепаратизм, ослабление и разрушение государственности. Задача науки и практики заключается в том, чтобы найти такую
Глава 26. Российское государство: реальность и перспективы развития 399 форму государственного устройства современной России, которая бы обеспечила гармоническое развитие и укрепление федеративного государства в целом и всех субъектов Федерации. По-настоящему сильное Российское государство — это прочная и гармонически развивающаяся федерация. Однако нельзя считать, что федеративные отношения в России урегулированы ныне действующей Конституцией РФ вполне удовлетворительно. Конституция РФ положила в основу государственного устройства Российской Федерации два противоречивых принципа — национально-территориальный (республики, автономная область, автономные округа) и административно-территориальный (края, области, города федерального значения). Закрепив в ч. 1 ст. 5 равноправие всех субъектов РФ, в ч. 2 той же статьи она поделила субъекты на республики (государства), имеющие свою конституцию, и все остальные субъекты РФ, имеющие уставы. Это явная асимметрия. Пожалуй, главное состоит в том, что уж слишком простым оказался порядок образования Федерации, ее субъектов. Бывшие автономные республики, автономная область и автономные округа, края, области и два города федерального значения автоматически стали субъектами РФ. Никто из создателей Конституции РФ не задумался над разумным количеством субъектов РФ при создаваемой новой федерации. Таким образом, в состав Российской Федерации вошло 89 субъектов РФ. Столь простое решение об образовании субъектов Федерации привело к сложнейшей проблеме — трудноуправляемости. Нигде в мире не было, нет и вряд ли будут федерации с таким количеством разноплановых по своему внутреннему содержанию субъектов. В настоящее время существуют противоречия между субъектами РФ и Центром. Эти противоречия связаны прежде всего с тем, что уровень социально-экономического развития российских регионов очень разный. Существуют дотационные регионы и регионы-доноры. Доноры передают значительную часть собственных доходов в федеральный бюджет и настоятельно требуют подлинного равенства с другими субъектами РФ. Для совершенствования и обновления российских федеративных отношений, видимо, не обойтись без преобразования унаследованной системы территориального деления страны, порожденной административно-командной моделью управления. Более крупные территориальные образования, имеющие необходимую ресурсную базу, промышленный или сельскохо- Раздел IV. Человек, государство и право в современном мире зяйственный комплекс, соответствующую инфраструктуру, были бы более эффективны. Что касается границ субъектов новой Федерации, то они могут оформляться как на основе регионально-хозяйственной общности, так и с учетом этнокультурного фактора. В России национально-территориальные автономии существуют много десятилетий, а крупные нерусские народы имеют свою национальную государственность. В обновленной Федерации, состоящей из более крупных территориальных единиц, должно быть утверждено и соблюдаемо полное гражданское равноправие. А институты власти и государственные органы субъектов Федерации станут более близкими и более чувствительными к запросам и интересам этнических групп. Наряду с федерализмом существует национально-культурная автономия — не менее глубокая и действенная форма реализации прав и интересов национальностей (этнических групп), проживающих в одном государстве. Фактически многоэтнические государства мира используют эту форму или как основную (при отсутствии территориальных автономий), или как дополняющую систему федеративного устройства. В России национально-культурная автономия могла бы стать гибкой и действенной формой решения национального вопроса. Возможны, конечно, и национально-государственные образования. Словом, совершенствование федеративных отношений в России -- проблема проблем. И решать ее надо планомерно, постепенно и комплексно, на солидной научной основе. 7. Перспективы развития Российского государства. Вопрос о перспективах развития Российского государства проблематично обсуждать без анализа и оценки состояния современных российских общества и государства. Ведь будущее невозможно без настоящего. В Евангелии на этот счет сказано: по плодам их узнаете их. Однако концептуальная характеристика современного российского общества и государства (постсоветского строя) остается дискуссионной. Нередко пишут и говорят о том, что в России в ходе преобразований построен капитализм. Однако такого убогого капитализма не только нет в современных капиталистических странах, но и вряд ли он существовал на ранних стадиях капиталистической истории. По мнению академика В. С. Нерсесянца, проводимый в нашей стране курс преобразований (разгосударствление, приватизация и др.) ведет пока не к капитализму, а к весьма нераз- Глава 26. Российское государство: реальность и перспективы развития 401 витым, докапиталистическим социальным, экономическим, политическим и правовым формам и отношениям, которые он характеризует неофеодальные1. Неофеодальные элементы и отношения проникали в российскую государственность, именно они поставили под угрозу распада Российскую Федерацию, препятствуют утверждению в стране единого правового пространства, единой демократической, но строгой законности и др. Да и высокая поляризация в российском обществе на меньшинство собственников и большинство несобственников, на меньшинство богатых и сверхбогатых и на большинство бедных и нищих далеко формационно отстает от капиталистического общества. Словом, курс общественных и государственных преобразований в постсоветский период оказался по результатам и последствиям малоперспективным. Он ни в какое сравнение не идет, например, с результатами китайских преобразований. Поэтому коррективы и изменения курса неизбежны. Разработать обновленный стратегический курс социально-экономического развития российского общества, отвечающий его возможностям и потребностям, призваны конкурирующие между собой политические партии. Если одна из них или коалиция партий предложат оптимальный путь (курс) развития России, то он будет поддержан народом, появятся и социально-экономические сдвиги и результаты, тогда усилится процесс вызревания российского гражданского общества, более уверенными будут темпы перерастания Российского государства в правовое государство. При этом гражданское общество и правовое государство будут вызревать параллельно, взаимодействуя между собой и взаимообогащая друг друга. Гармонизация взаимоподдерживающих связей и отношений гражданского общества и правового государства -- столбовая дорога мировой цивилизации, по которой рано или поздно обязательно пойдет Россия. 8. Выводы. Проблемы становления, повышения эффективности и укрепления Российского государства, а также перспективы его развития не только чрезвычайно сложны, но и архиактуальны. Их способна решить только наука в целом. В данной главе затронута только часть этих проблем, высказаны не претендующие на бесспорность авторские суждения. 1 См.: Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 361. 402 Раздел IV. Человек, государство и право в современном мире Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам... Что вызывает тренды на фондовых и товарных рынках Объяснение теории грузового поезда Первые 17 лет моих рыночных исследований сводились к попыткам вычислить, когда этот... Что способствует осуществлению желаний? Стопроцентная, непоколебимая уверенность в своем... Что будет с Землей, если ось ее сместится на 6666 км? Что будет с Землей? - задался я вопросом... Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте:
|