Межмуниципальное сотрудничество.

• Форма объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и их органов

• ст.10 Европейской хартии местного самоуправления. Определяет соответствующее право муниципальных единиц, в том числе МО, сотрудничать вплоть до создания ассоциаций межмуниципальных образований, в том числе международных ассоциаций, то есть не ограничиваясь границами государства-участника хартии.

• В сущности вопросы связанные с такого рода взаимодействия (не только создание ассоциаций, но и иные формы взаимодействия, в частности заключение договора о сотрудничестве в разных сферах) нашли свое отражение и в - Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (действует в РФ с 5.01.2003). Когда в начале лекций были рассмотренные мн нормы, связанные с организацией МО тогда говорилось о том, что же является предметом данной конвенции и в том числе указывали на то какие формы взаимодействия трансграничного сотрудничества конвенция и протоколы к ней предполагают. (Эти акты включены в состав российской правовой системы). Суть трансграничного сотрудничества – возможность заключения договоров как на уровне гос-в, так и на уровне субнациональных единиц, то есть заключение на основе общих договоренностей субъектами и МО государств-участников прямых соглашений, в том числе связанных с определенными дополнительными правами населения по перемещению через границу с отсутствием барьеров. Однако подобного рода соглашения могут быть заключены МО только есть договор межгосударственный. В любом случае межмуниципальное сотрудничество в таком международном контексте возможно только при наличии межгосударственных договоров о приграничном сотрудничестве и уже на основе этих договоров соглашения могут заключаться территориальными единицами государств. Но в сущности речь идет не столько о влиянии на населения соответствующих единиц, сколько о непосредственно формах взаимодействия между разными МО. До этого в лекциях указывалось какие именно направления такого взаимодействия являются приоритетными и обозначены в конвенции, возможность создания совместных консультационных органов различных советов, рабочих групп по подготовки совместных планов развития территории, хотя это территория принадлежит различным государствам. Вплоть до того, что возможно создание объединений, при чем объединений как публичного, так и частного права. Учредителями которых выступают МО разных государств. И вот здесь как раз и возникает много проблем, но это уже отдельная тема. Наша задача сейчас, понимая что есть такой международный опыт регулирования и возможности для налаживания и использования таких форм взаимодействия прямого между МО, то есть горизонтальных форм взаимодействия, представлять себе весь спектр возможных форм – как договорных, так и институциональных или ассоциативных. Хотя конечно в основе любой институциональной формы, то есть межмуниципального объединения лежит договор и в этом смысле любая ассоциация также основана на договоре.

Важно также обратить внимание на то насколько разный правовой режим у консультативных совещательных органов с одной стороны и межмуниципальных объединений юридических лиц публичного или частного права, которые занимаются решением общих вопросов, имеющих отношения к той территории, которая охвачена соответствующим соглашением и в рамках которой действует данное объединение, то есть территория на которую юрисдикция данного органа межмуниципального сотрудничества распространяется. Консультативные органы представляют собой в основном совещательные органы, которые не принимают властных решений, они выносят определенные рекомендации, чтобы вырабатывать единое согласованное мнение различных участников межмуниципального сотрудничества, а вот эти органы межмуниципальных объединений берут на себя реализацию определенных функций, решение определенных задач, в том числе решение муниципальных задач и возможно даже осуществление властных полномочий, если это юридические лица публичного права. Все конечно будет зависеть от того какие вопросы возложены на межмуниципальных орган приграничного сотрудничества. Подробнее на этом вопросе бессмысленно, так как это уже вопросы международного права. Хотя представлять эти формы взаимодействия необходимо для того хотя, чтобы сравнить с тем как это нашло свое отражение в национальном законодательстве. Сравнить в тем, каким образов реализуется межмуниципальное сотрудничество в России и как 131 закон его представляет. В этой связи надо обратить внимание на некоторые вопросы Закона 131.

• Федеральный закон № 131 (ст.8, гл.9). В законе 131 этот вопрос получил более широкое, по сравнению с предыдущими законами. В этом законе мы уже видим главу, определяющую основные формы межмуниципального сотрудничества.

• Субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать способы и формы содействия созданию советов МО субъектов РФ

Виды форм межмуниципального сотрудничества

Возможны различные критерии классификации.

Уровень кооперации представляет собой возможность организации МО органов, которые представляют их интерес, по сути ассоциации, которые представляют их интерес. И здесь речь идет прежде всего о кооперации, связанной с представительством интересов МО на разных уровнях публичной власти. Если мы посмотри ст. 8, то здесь мы четко увидим двоякий подход в межмуниципальному сотрудничеству. Выделяется с одной стороны направление в связи с представительством интересов МО на разных уровнях публичной власти, участие в том числе в принятии властных решений и с другой стороны – хозяйственная, экономическая кооперация. Ч. 1 говорит об организации взаимодействия органов МСУ для выражения и защиты из общих интересов, то есть там самым подчеркивается представительских характер данной кооперации, указывая на то, что объединяясь муниципальные органы, муниципальные субъекты могут соответственно представлять свои интересы более эффективно на разных уровнях публичной власти и организовывать прямое взаимодействия в принятии политических решений в том числе, в принятии законодательных решений на уровне как субъекта федерации, так и общегосударственном уровне. Вот здесь, в это первой классификации, мы видим различные уровни такого объединения, которые охватывают МО, либо части территории субъекта – это межтерриториальные, либо всего субъекта, либо нескольких субъектов – межрегиональные. Возможно по федеральным округам такие объединения, как например ассоциация сибирских и дальневосточных городов. Также общероссийские, то есть те муниципальные объединения или ассоциации, которые включают уже советы МО, то есть членами которых являются ассоциации субъектов федерации. В связи с этим надо обратиться в положениям закона, посвященным такому общероссийскому объединению. И соответственно это регулируется ст.67. В плане сравнения данного объединения по его правовому статусу в другими видами ассоциаций. Такой тип коммерческой организации как ассоциации известен нам еще из гражданского, коммерческого права. А в чем специфика здесь? Ну по мимо того, что это специфический субъекты – членами этой ассоциации являются сами ассоциации других субъектов, объединяющие МО. Кроме этого любопытно условие, что общероссийским будет являться данное объединение, если в него войдут не менее 2/3 ассоциаций МО субъектов федерации. Для общероссийких общественных объединений требование более половины, то есть здесь выше.

ОКМО – Общероссийский Конгресс Муниципальных Образований. Это именно то единое общероссийское объединение МО, которое по ст. 67 может создаваться. Предшественником ОКМО был другой конгресс, который был создан в соответствии с Указом президента, но после принятия нового закона и образованием конгресса в соответствии со ст. 67 указ утратил силу.

СРГ – Союз Российских Городов. Был также создан до вступления в силу закона 2003 года. НО изначально по своей правовой форме он был близок к тем требованиям, которые предъявляются к ассоциациям, межмуниципальным объединениям. Конечно, считать его таким межмуниципальным объединением, которое соответствует статье 67 мы не можем, но оно соответствует требованиям ст. 8 и поэтому имеет право на существование. Другое дело, что оно в этом случае не будет иметь статус единого, который придается только конгрессу, как объединяющему не мене 2/3 всех советов МО. В данном случае прямое представительство в СРГ муниципальных образований, поэтому по своему статусу это объединение несколько отличается от ОКМО, объединяющего советы МО.

ВСМС – Всероссийский Совет Местного Самоуправления. Надо обратить внимание на существенные различия в статусе этого объединения. Да вроде бы это форма межмуниципального сотрудничества в том смысле, что его целями и задачами является именно организация такого взаимодействия, представительство интересов МО на разных уровнях публичной власти. Поэтому ВСМС имеет отделения в субъектам федерации. Однако если посмотреть устав этой организации, то там указано, что это общественная организация. Это уже не ассоциация МО, а совершенно иная форма межмуниципального сотрудничества, которая предполагает объединение в рамках общественной организации граждан и других общественных объединений. То есть в принципе не исключается, что в таком объединение могут оказаться и органы муниципальной власти, органы МСУ, в том числе представительные. Могут быть и индивидуальные граждане членами такой общественной. То есть здесь организации основана на членстве как индивидуальном, так и коллективном в соответствии с уставом определено кто и каким образом может быть членом этой организации. НО к ассоциациям отнести это организацию нельзя в отличие от СРГ и ОКМО, потому что и в том и в другом случае субъектами являются сами МО либо их объединения, а здесь членами являются граждане и другие общественные объединения.

· По организационно-правовому содержанию:

Что касается международных форм, то в соответствии с конвенцией это например органы межмуниципального приграничного сотрудничества, которые могут иметь разную организационно-правовую форму: либо как юридическое лицо публичного права, либо как юридическое лицо частного права. Что касается различия договорных и ассоциативных форм ранее это уже указывалось. Хотя в основе ассоциации и лежит договор, но здесь акцент другой. Потому что здесь главным является деятельность органа или организации, которая создается в результате объединения, что в нашем законе получило название «межмуниципальное объединение».

• По целям и организационно-правовым формам:

- Добровольные объединения МО в целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления

- Межмуниципальные хозяйственные общества и межмуниципальные организации в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения

Целью межмуниципального сотрудничества могут быть и решение вопросов местного значения,, решение различных межмуниципальных задач. Именно поэтому в ст. 8 мы видим в ч. 4 положения о допустимости объединения МО в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.

В данном случае очень интересно обратить внимание на основную цель, которая имеет хозяйственное значении и значит признание тем самым зак-ля по сути хозяйственного характера вопросов местного значения. Наверно если обобщенно заметить, то в данном случае можно говорить не просто о межмуниципальном сотрудничестве или форме межмуниципального взаимодействия, а именно об экономическом межмуниципальном сотрудничестве. Потому что речь дет об объединении финансовых средств и материальных ресурсов для решения вопросов местного значения. Главным образом это конечно экономическое сотрудничество и формы соответственно организационно-правовые, которые при этом предлагаются как мы видим это либо хозяйствующие общества, либо некоммерческие организации. Все зависит от того какой вопрос местного значения будет решаться, какие формы можно в связи с эти избрать. Любопытно, что решая ВМЗ МО несут определенные полномочия, а в связи с эти м они могут и должны учреждать печатные средства для опубликования своих актов. Одной из форм реализации данного полномочия является создание межмуниципального печатного органа, то есть в данном случае речь идет не только о решении ВМЗ, но и о реализации полномочий по их решению. Правда, конечно вопрос – каких полномочий? В основном тех вспомогательных полномочий организационного характера, которые не связаны с принятием властных решений, а связаны главным образом с исполнением данных задач. Поэтому те хозяйствующие общества, а также некоммерческие организации, которые создаются для решения всех этих вопросов в основном не наделяются какими-либо властными полномочиями, речь идет только о реализации полномочий, которые имеют вспомогательный характер и в сущности вот такое властное начало – то есть принятие решения которое имеет воздействие во вне и обязательно для всех, то здесь они не реализуются. А исполняется какая-то определенная функция.

Еще один момент связан с формой объединения по принципу добровольного или небровольного объединения. Это дискуссионный вопрос возможно ли объединение МО не на добровольной основе, а в силу прямого предписания закона. Если речь идет о хозяйственной кооперации – то есть экономическое взаимодействие для решения ВМЗ, то добровольность конечно никто не оспаривает. Так как такое взаимодействие возможно только на основе соглашения, потому что здесь мы уже вступает в гражданско-правовую сферу. Что же касается объединения в целях организации взаимодействия МО и органов МСУ, то здесь несколько иной подход у зак-ля.

Формулировка ч. 1 ст. 66 – то здесь вроде бы императивно установлено обязательно такое объединения в рамках советов МО. Ст. 67 говорит об общероссийском объединении в более мягкой форме, так как есть слово «могут», но при соблюдении соответствующих условий. Но ведь если не объединяться муниципальные советы, то кто же будет отправлять в конгресс делегатов. Но все таки зак-ль от принципов добровольности не отступает здесь.

ВНИМАНИЕ!!! КОЛЛИЗИЯ!!! Была в 2011 году на экзамене.

• Ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления

«1. местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать в пределах установленных законом, объединиться с другими местными органами самоуправлениями для выполнения задач, представляющих общий интерес»

«1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта РФ.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями ФЗ от 12.011996 года №7 – ФЗ «О некоммерческих организациях»» применяемыми к ассоциациям.»

Итак с одной стороны у нас «местные органы самоуправления имеют право», а с другой стороны обязательное создание советов. Кроме того важно обратить внимание на то, что в качестве основы для самой процедуры создания таких советов взят закон «о некоммерческих организациях». Это вызывает вопросы, так как положения этого закон, посвященные ассоциациям во много мне учитывают специфику ассоциаций как формы межмуниципального сотрудничества. И в этом смысле решая это коллизию надо обратить внимание на то в какой степени положения данного закона распространяются на ассоциации советов МО. В полной мере или только частично. Речь идет о соотношении этих положении и о толковании в системе.

По ст. 66 эти советы никаких вопросов местного значения не решает. Этот тип советов представляет варианты решения и интересы соответствующих МО во взаимоотношении с другими субъектами, властвующими и не только. Это своего рода представитель органов МСУ МО. Это не то объединение, которое будет решать ВМЗ, но возможны и другие объяснения.

Мы может говорить об отступлении от принципа добровольности объединения. Этот вопрос вставал неоднократно перед КС. КС признал возможным ограничение добровольности объединения при определенных условиях. Речь идет об организациях, осуществляющих публично властные функции, обязательные для осуществления и в том случае, если государство уполномочивает пусть даже негосударственный субъект или не муниципальный субъект осуществлять властные полномочия или муниципалитеты уполномочивают осуществлять соответствующие властные полномочия, то и членство в таких ассоциациях может рассматриваться как обязательное. Вопрос насколько применима здесь эта аналогия, но все равно нам надо найти конституционное разъяснение данного расхождения. В люом случае ст. 10 Хартии очень обще говорит о правилах объединения, указывая, что объединение и сотрудничество это право МО, но не указывает конкретно в каких формах это возможно – обязательных или добровольных, то есть в данном случае предмет регулирования смещен на право сотрудничать.

Совет это тот институт, который на уровне субъекта будет. Закон предписывает субъектам федерации развитию сотрудничества и образованию советов. СФ обязаны принимать законы по созданию советов и их деятельности.

Обязательность в том, что совет должен создаваться, а вот должны ли все войти в этот совет? Нужно разделить 2 положения – с одной стороны обязанность создания совета и это обязанность субъекта федерации обеспечить создание совета, другое дело это вхождение – добровольно или не добровольно. Ст. 66 можно рассматривать как возложение на субъект обеспечить организационно создание совета. При чем даже если не принят закон субъекта по этому поводу, то это не означает, что обязанность по содействию снимается с субъекта.

В данном статье говориться о совете в единственном числе. На самом деле логика тут такая же как и с единым общероссийским межмуниципальным объединением. Когда вот именно такого статуса объединения, объединяющее все МО, может быть только единственное и единое. Другое дело, что возможно параллельное существование советов МО различным типов, объединяющиеся уже не как совет МО субъекта по смыслу ст. 66, а как иные межмуниципальные ассоциации, представляющие интересы например только сельских поселений или только малых городов, в зависимости от специфики соответствующих типов МО.

А можно ли понудить к объединению? Надо доказать что их этой нормы следует обязательность тогда возможна понуждение к членству в суд. На практике пока вопросов о понуждении к членству либо споров, связанных с тем, что ассоциация не оказывает услуг своим член пока не было, так как властных полномочий ассоциации нет в законе. Они представляют интересы, а это не властная деятельностью.

А что касается самого выбора ОПФ, это тоже вопрос. Речь идет о том, что организуя осуществляется на основании норм закона «О некоммерческих организациях», применяемых к ассоциациям. Можно ли считать, что советы МО СФ в данном случае создаются в форме ассоциации как типу некоммерческой организации. Сами МО юрлицами не является, и вопрос в том насколько возможно применение данной формы ассоциации юрлиц в форме ассоциации МО? С точки зрения организации и включения в реестр конечно будет распространяться на советы МО как на специфическую форму, но вместе с тем надо учитывать, что это другой тип ассоциаций. Прямого знака равенства нет. ФЗ о некоммерческих организациях позволяет не считать исчерпывающим все ОПФ которые непосредственно названы в законе и позволяет толковать эти формы расширительно, поэтому можно говорить что советы МО, это специфическая ОПФ ассоциации уже не юрлиц, а МО. Хотя конечно основные положения ФЗ «о неком орг» в части статуса таких ассоциаций будут распространяться и применяться по аналогии, но с учетом той специфики, которая определена в законе. Поэтому приоритет имеют положения закона в части специального статуса ассоциаций и субсидиарно действуют положения которые касаются гр-правового статуса МО.

• В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с ФЗ и НПА представительных органов МО.

• Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

• Что же в данном случае имеет ввиду законодатель? Вопрос обеспечения материально технической базы полномочий, упрощение материльно-технической базы этих полномочий. Тут говорится о решение ВМЗ, а решение ВМЗ предполагает наличие полномочий МСУ. Можно разделить полномочия органов МСУ: полномочия на обеспечение хозяйственной части и властные полномочия. Властные полномочия не могут передаваться. А обеспечивать хозяйственные полномочия могут. Таким образом надо дифференцировано подходить в полномочиям по решению вопросов местного значения и различать властно-распорядительные полномочия и ту не властную деятельность, которая связана с жизнеобеспечением, решением хозяйственных вопросам. На вот эту вторую часть как раз и распространяются все положения закона по вопросам экономической деятельности М,О, а также форм экономической деятельности и те принципы, которые лежат в основе организации экономической деятельности. А это и конституционные принципы. Здесь действительно властвующая природа субъекта не имеет значения. ТО есть решение ВМЗ более широкая категория. Чем просто выполнение властных полномочий по решению ВМЗ. При этом важно обратить внимание, что контрольная функция, регулирующие функции они останутся за публичным субъектом, то есть за МО. Вот почему здесь указано, что указанные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, то есть они не могут взять на себя в полном объеме те полномочия, которые есть у публичного субъекта. Публичный субъект все равно будет регулировать и устанавливать соответствующие правила в основном и даже если он передаст часть полномочий по организации например межмуниципальному объединению, то все равно будет это контролировать, то есть нужно представлять себе очень сложный характер той деятельности, которая сопровождает решение вопросов местного значения. То есть помимо властных полномочий это еще много всего другого, деятельность которая связана с организацией предоставления муниципальных услуг, самим предоставлением муниципальных услуг, а эта деятельность уже никак с осуществлением публично-властных функций, влияющих на граждан не связана. Хотя с другой стороны надо понимать, что здесь допустимость наделения межмуниципальных объединений полномочиями ОМСУ нельзя трактовать широко, надо трактовать именно в контексте, что полномочия тех органов, которым принадлежат обеспечительные полномочия, которые всегда предполагают, что органы не могут самоустранится от контроля, от принятия важнейших решений установления правил для осуществления хозяйственной деятельности. Именно они будут в конечном итоге нести субсидиарную ответственность перед гражданами за все то, что не сделают по их поручению другие субъекты.

Формы реализации компетенции и экономическая основа осуществления МСУ

Тема 4.
Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления

1. Понятие муниципальной собственности и субъекты права муниципальной собственности

2. Объекты муниципальной собственности и принципы их определения

3. Прекращение права муниципальной собственности

4. Приобретение права муниципальной собственности

Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности

- форма публичной собственности, закрепленная наряду с другими формами собственности (ч.2 ст.8 КРФ). Особый вид публично собственности. При чем, мы говорим о принципе равенства всех форм собственности.

- экономическая основа и гарантия самостоятельности местного самоуправления (ч.1 ст. 130, ч.1 ст.132 КРФ)

- Основа экономической деятельности МО и хозяйственной деятельности МО. Они также могут выступать в гражданском обороте с учетом специфики, установленной в 131 ФЗ и с учетом гр зак-ва.

А какого соотношение право самостоятельно управлять муниципальной собственностью с вопросами местного значения? Управление муниципальной собственностью является вопросом местного значения. При этом возникает вопрос а на сколько понятие управление муниц соб-тью охватывает весь спектр вопросов связанных с реализацией права муниципальной соб-ти. В этом смысле не случайно в К говориться именно об управлении муниц соб-тью, потому что речь идет о компетенции органов МСУ, то есть органы МС от имени МО управляют муниципальной соб-тью. Что же касается вопросов местного значения, то они сформулированы уже в законе как владение, пользовании и распоряжение муниципальной собственность. Возникает диссонанс: с одной стороны ст. 132 говорить именно о полномочиях органа, а с другой стороны рассматривает муниц соб-ть как ВМЗ. Хотя может быть было бы логично предположить, что собственность является средством реализации вопросов местного значения и поэтому управление, пользовании и владение ей не ВМЗ, а как раз способ реализации ВМЗ. Такой процессуальный момент имеет этот вопрос. НО не стоит по этому поводу много сокрушаться. Так как в нашем перечне ВМЗ вопросы выделяются далеко не всегда во сферам, то есть мы имеем ряд многофункциональных вопросов, связанных с тем как решается тот или иной вопрос через применение этих средств. Это например вопросы связанные с формирование, утверждением, исполнением бюджета, которые также имеют инструментальных характер, но рассматриваются как ВМЗ. Но эту условность выделения данного вопроса как ВМЗ следует учитывать.

Что будет с Землей, если ось ее сместится на 6666 км? Что будет с Землей? - задался я вопросом...

Конфликты в семейной жизни. Как это изменить? Редкий брак и взаимоотношения существуют без конфликтов и напряженности. Через это проходят все...

Что вызывает тренды на фондовых и товарных рынках Объяснение теории грузового поезда Первые 17 лет моих рыночных исследований сводились к попыткам вычислить, когда этот...

ЧТО И КАК ПИСАЛИ О МОДЕ В ЖУРНАЛАХ НАЧАЛА XX ВЕКА Первый номер журнала «Аполлон» за 1909 г. начинался, по сути, с программного заявления редакции журнала...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: