Образовательная политика государства

Государственная политика в области образования (образовательная политика). Из курса «Правоведение», часть которого была посвящена общей характеристике государствоведческим понятиям, известно, что одна из центральных категорий теории государства – «сущность государства», находит свое воплощение в проводимой государством политике (государственной политике) – совокупности целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, которые им используется для этого.В зависимости от сфер жизнедеятельности общества, содержания и характера соответствующих целей, задач и используемых средств, различается множество видов государственной политики – экономическая политика, культурная политика, научно-техническая политика, международная политика и т.д. В этом перечне свое и важное место занимает образовательная государственная политика.

Образовательная политика государства в общем плане есть деятельность государства по обеспечению функционирования и развитию национальной системы образования. В образовательной политике, как во всякой другой, выделяются несколько аспектов, характеризующих ее различные элементы, взаимосвязи между ними, формы и характер ее осуществления, среди которых особое место занимают: собственно политические, идеологические, социальные, социально-психологические, правовые, моральные, конфессиональные (религиозные), организационно-управленческие, материально-технические, финансово-экономические. Эти аспекты будут рассматриваться с различной степенью конкретизации в других главах настоящего пособия. В данном случае ограничимся акцентированием внимания на три положения, относящиеся непосредственно к сущностной характеристике образовательной политики.

Во-первых, образовательная политика государства базируется на целом ряде принципов – руководящих начал, обусловливающих стратегию и тактику образовательной политики на конкретном историческом этапе развития общества и на будущий период.

Во-вторых, эти принципы закреплены в действующем законодательстве, регулирующем различные стороны национальной системы образования, прежде всего, в конституционных актах.

В-третьих, такая связь между принципами образовательной политики государства и законодательством в сфере образования свидетельствует о том, что правовая основа образовательной политики является ведущей среди других уже в том смысле, что все другие основания политики – идеологические, социальные, финансово-экономические, социальные и др. могут быть актуализированы лишь посредством их отражения в действующем законодательстве. В этом смысле образовательное право, о котором речь пойдет ниже, есть ведущая основа и одновременно важнейший критерий эффективности реальной образовательной политики всякого государства.

К принципам образовательной политики современного российского государства, закрепленным в ст.2 Закона РФ «Об образовании» – основном, системообразующем законодательном акте в сфере образования, относятся:

1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

2) единство федерального культурного и образовательного пространства, включая защиту и развитие системы образования, национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений.

Помимо правовой основы образовательной политики государства, важную роль играют идеологическая и организационная ее основы, непосредственно определяющие цели, задачи, содержание образовательной политики государства, средства и способы ее реализации.

К идеологической основе следует отнести Национальную доктрину образования в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г., действие которой рассчитано до 2025 года. В Доктрине в концентрированном виде изложены основные цели и задачи образования, основные цели государства в сфере образования, требования, относящиеся к педагогическим кадрам, а также ожидаемые результаты реализации доктрины.

Организационной основой образовательной политики государства является Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. Ее действие рассчитано до 2005 года. Основные структурные элементы данной Федеральной программы отражают характеристику: а) состояния и основных проблем развития системы образования; б) целей, задач и сроков реализации программы; в) направлений реализации программы и ожидаемых результатов; г) обеспечения ресурсами системы образования; д) финансового обеспечения программы и е) системы мероприятий по реализации программы.

В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ с 1 января вместо Федеральной программы развития образования, утверждаемой законодательно, будет разрабатываться и утверждаться Правительством РФ Федеральная целевая программа развития образования, статус организационной основой государственной политики в области образования формально не изменился. Однако реально этот статус все же претерпел изменения, поскольку программа развития образования переходит на более низкий уровень по степени своей юридической силы: если прежняя программа утверждалась Федеральным законом, т.е. имела законодательный статус, то новая программа будет иметь статус уровня подзаконного акта.

Такую законодательную новеллу трудно отнести к числу и объективно необходимых, и эффективных, поскольку сам законодательный орган, прежде всего, сама Государственная Дума и, особенно, ее Комитет по образованию и науке оказывается лишь косвенно причастным к разработке ведомственной целевой программы в области образования.

Образовательное право: понятия, основные черты. В первом параграфе настоящей главы уже была дана общая характеристика всех основных значений термина «образовательное право». Каждое из них – образовательное право как комплексная отрасль права (а), образовательный нормативно-правовой массив (образовательное законодательство) (б), образовательные права участников образовательных отношений (в), образовательное право как учебная дисциплина (г), образовательное право как актуальное направление теоретико-правовых, социолого-правовых и отраслевых юридических научных исследований (д) – отражает определенный элемент (или сторону элемента) всей системы образования.

Рассмотрим эти понятия и черты отражаемых в них элементов системы образования подробнее.

Образовательное право как комплексная отрасль права. В современной классификации отраслей, представленной в научной и учебной юридической литературе образовательному праву как отрасли самостоятельного места практически не отводится. Такое положение обусловлено достаточно острыми дискуссиями среди ученых-юристов относительно того, считать ли образовательное право правовой отраслью или нет. Основным аргументом противников (к ним относятся, прежде всего, представители гражданского и административного права, а также некоторые теоретики права – Е.А. Суханов, В.Н. Синюков и др.) является указание на то, что у образовательного права отсутствуют собственные предмет и метод правового регулирования общественных отношений – главные критерии отраслевой дифференциации. Сторонники же необходимости выделения образовательного права в качестве отрасли права, причем не самостоятельной, а комплексной правовой отрасли, полагают, что уже сама природа и специфика отношений, складывающихся в сфере образования, обусловливающие и метод правового регулирования этих отношений, дают все необходимые и достаточные основания для выделения образовательного права как уже вполне сложившейся правовой отрасли, имеющей комплексный характер (В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, А.Я. Капустин, В.В. Насонкин, Ю.А. Кудрявцев, М.Ю. Федорова и др.).

Сравнение аргументов обеих сторон требует глубокого теоретико-правового анализа, который в данном случае нецелесообразен. Будет достаточным ограничиться утверждением, что современный уровень развития правовой и образовательных систем, резкий количественный (как в международном, так и в условиях российского федеративного государства) рост нормативно-правового массива, опосредующий регулирование образовательных отношений, повышение значимости образования как социального института в современных условиях и ряд других факторов и условий, характеризующих проблемы современного российского (не только российского) образования, объективно приводят к необходимости выделения образовательного права как комплексной правовой отрасли, занимающей важное место как в правовой системе общества, так и в системе российского права [3, 15-19].

Комплексный характер образовательного права обусловлен, прежде всего, интегральным свойством предмета, т.е. такими особенностями образовательных отношений, которые отражают собой органическое единство самых различных отношений, в которые вступают субъектов образования – педагогические, психологические, трудовые, финансово-экономические, гражданские, административные и т.д. Но все эти отношения, которые в иных условиях являются предметом регулирования «своих» отраслей права (гражданского права, административного права, трудового права и т.д.), в образовательном пространстве прямо или опосредованно связаны с целями и задачами образования - обучение, воспитание и развитие членов общества. Поэтому специфика (и, тем самым, трудность) в определении предмета образовательного права как правовой отрасли и состоит в том, чтобы в гражданском, трудовом, административном, налоговом, финансовом и т.д. отраслях права выделить те их механизмы, которые эффективно действуют в сфере образования, в достижении целей и решении задач системы образования. Скажем, специфика трудовых отношений в сфере образования настолько сильно отличает трудовые отношения в сфере промышленного производства или в сфере гражданской или военной службы, что они требуют особого регулирования со стороны трудового законодательства. Поэтому не случайно в Трудовом кодексе выделена специальная глава 52 «Особенности регулирования труда педагогических работников», нормы статей которых отражают наиболее общие особенности регулирования труда педагогических работников. В этом отношении данная глава может быть отнесена и к образовательному праву с тем лишь уточнением, что в системе образования трудятся не только педагогические работники, но и множество других субъектов – учащиеся, административно-управленческий и учебно-вспомогательный персонал образовательных учреждений, работники органов управления образованием и т.д., трудовая деятельность также обладает спецификой.

Что касается метода правового регулирования, т.е. способов, приемов и средств правового регулирования образовательных отношений, то главная особенность метода образовательного права связана, безусловно, со спецификой педагогической деятельности – деятельности по обучению, воспитанию и личному развитию обучающихся в различного рода образовательных учреждениях. К числу наиболее значимых специфических черт метода образовательного права относят (В.В. Сырых):

а) применение императивного и императивно-диспозитивного методов правового регулирования общественных отношений;

б) своеобразие правового статуса участников образовательных отношений;

в) общедоступность и бесплатность начального и основного общего образования, а также среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования;

г) сочетание нормативно-правового регулирования образовательных отношений на уровне Федерации с нормативно-правовым регулированием субъектами Российской Федерации и локальным регулированием образовательными учреждениями, а также, добавим, нормативно-правовым регулированием органами местного самоуправления;

д) единство и дифференциация нормативно-правового регулирования образовательных отношений;

е) сочетание государственного контроля за качеством образования автономностью образовательных учреждений, свободой и плюрализмом в образовании;

ж) специфика правоприменительной деятельности в процессе текущей и итоговой аттестации обучающихся;

з) особенности применения юридической ответственности за противоправные посягательства на образовательные отношения, на правопорядок в образовательной сфере [4, 271-272].

Предмет и метод – основные элементы-черты образовательного права как комплексной правовой отрасли. Именно вокруг них, как отмечалось, ведутся основные научные споры, что вполне понятно. Ведь именно от того, как будут пониматься предмет и метод, зависит и характеристика других, и не менее важных, элементов, обусловливающих особенности образовательно-правового регулирования. К наиболее существенным таким элементам отнесем:

· принципы и функции образовательного права;

· образовательно-правовое регулирование (правовое регулирование образовательных отношений, воплощенных в системе образования)

· образовательное правотворчество и законотворческая техника в деятельности субъектов образовательного правотворчества;

· образовательные правоотношения, их состав и виды;

· система юридических фактов в сфере образования;

· реализация и применение норм образовательного права;

· правосознание и правовая культура участников образовательных правоотношений;

· правовое поведение и юридическая ответственность субъектов образовательных правоотношений.

Эти элементы являются предметом специального изучения в курсе «Образовательное право», преподаваемого студентам, обучающимся специальности 032700 Юриспруденция и другим специальностям юридического профиля, поэтому в данном учебном пособии они не рассматриваются. Все заинтересованные в более глубоком знакомстве с этой дисциплиной, могут обратиться к научным и учебным изданиям упомянутых выше авторов (В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, М.Ю. Федорова и др.).

Образовательное право как синоним образовательного законодательства. Из курса «Правоведение» известно, что понятие «законодательство» может применяться как в «узком», так и в «широком» смыслах. В первом случае под законодательством понимается совокупность только законодательных актов (в России - федеральных законов и законов субъектов РФ), регулирующих те или иные отношения. В широком же смысле законодательство представляет собой всю совокупность нормативно-правового массива (законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также локальных нормативно-правовых актов). Термин «образовательное право», употребляемый в ином значении, чем рассмотренный выше (т.е. как отрасль права), чаще всего выступает синонимом термина «образовательное законодательство» именно в широком его толковании. Именно в этом значении и будет использоваться он в дальнейшем изложении материала настоящего пособия. Следует лишь уточнить, что все же локальные нормативно-правовые акты, т.е. акты, издаваемые администрацией образовательного учреждения, нет достаточных оснований относить к числу законодательных актов (в широком смысле), хотя они входят, безусловно, в понятие «нормативно-правовой образовательный массив.

Применительно к Российской Федерации как федеративному государству можно говорит о нескольких критериях дифференциации образовательного законодательства. По юридической силе, т.е. такому свойству нормативно-правового акта, которое отражает место и роль данного акта в во всей иерархически системе законодательства, выделяются: а) федеральные законы; б) законы субъектов Российской Федерации; в) подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти; г) подзаконные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; д) нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам образования. Нижнюю ступень в этой пирамиде занимают локальные акты образовательных учреждений, входящие, как уже говорилось, в общий нормативно-правовой образовательный массив. По критерию конституционно предусмотренной компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, образовательное законодательство также отражает эти уровни компетенции. Вопросы образования, как показывает анализ пункта (е) части 1 ст. 72 Конституции РФ, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Что же касается местного самоуправления, то вопросы образования, находящиеся в их ведении, определяются уже законодательством РФ и субъектов РФ. В частности, Законом РФ «Об образовании» (с изменениями и дополнениями на 22.08.2004 г.) в ст.ст. 28-32 такая законодательная граница управленческой компетентности, включающая в себя и компетентность по изданию нормативно-правовых актов по вопросам образования, между этими тремя субъектами управления образованием, а также компетенция образовательных учреждений, проведена достаточно отчетливо.

Образовательное право как элемент права на образование. Рассмотренное ранее право на образование как одна их центральных категорий в целом образовательного права и как элемент системы прав и свобод человека, непосредственно проявляется в реальной образовательно-правовой практике как вполне конкретное право (дозволенность, возможность) действия участников образовательных отношений по удовлетворению ими в рамках действующего законодательства своих образовательных потребностей и обеспечению и защите соответствующих интересов. В этом плане понятия «образовательное право» и «субъективное юридическое право» (как элемент содержания образовательного правоотношения) являются однопорядковыми и совпадают по своему содержанию. К таким образовательным правам можно отнести, в частности, а) право на дошкольное образование, б) право на начальное образование в) право на получение объективной оценки своих знаний и умений со стороны педагога (преподавателя), г) право на перевод из одного образовательного учреждения в другое, д) право на получение документа о получении документа об образовании определенного уровня при условии выполнения учебного плана и т.д. и т.д. Некоторые образовательные фактически совпадают с другими правами, присущими субъектам образовательных правоотношений как человеку, гражданину и личности (право учащегося на личную неприкосновенность со стороны педагога, право учителя на недопустимость его унижения со стороны учеников и их родителей и т.п.).

Классификация и анализ таких образовательных прав представляет значительный теоретический и особенно практический интерес для самых разных участников образовательных правоотношений.

Образовательное право как учебная дисциплина. Уже говорилось, что в государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования 032700 Юриспруденция (квалификация выпускника – «учитель права»), действующего с 2000 г. (ГОС-2000), учебная дисциплина «Образовательное право» занимает особое место. Вместе с дисциплиной «Теория и методика обучения праву», близость с которой очевидно уже из названий обеих дисциплин, «Образовательное право» определяет, по сути дела, профиль образовательно-правовой подготовки будущего учителя правовых дисциплин.

В соответствии с действующими названным государственным образовательным стандартом, на данную дисциплину, входящую в блок дисциплин предметной подготовки федерального компонента этого ГОС, отводится 180 часов, включающих и часы на самостоятельную подготовку студентов. Практика реализации ГОС ВПО 032700 Юриспруденция в педагогических вузах, имеющих лицензию на обучение по данной специальности, и, тем самым, практика преподавания дисциплины «Образовательное право», показывает, что количество аудиторных часов на нее составляет примерно 50% (90-100 час.), а преподавание ведется обычно в течение двух семестров.

По своей структуре учебная дисциплина состоит, как и большинство правовых курсов, из двух частей (разделов) – Общей и Особенной. Если в общей части рассматриваются общетеоретические и фундаментальные вопросы образовательного права (законодательства), то в особенной дается характеристика отдельных элементов правового регулирования образовательных отношений. Соответственно, и учебные (рабочие) программы, и первый учебник по данной дисциплине В.И. Шкатуллы тоже структурированы аналогичным образом [7; 8]

Образовательное право как направление научных исследований. Начиная со второй половины 1990-х годов прошлого столетия в теоретико-правовой, социолого-правовой и отраслевых юридических науках развернулись активные исследования в области образовательного права. В Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и других крупных центрах правовой мысли проводятся международные, всероссийские и региональные межвузовские конференции, научные семинары, «круглые столы» по самым различным теоретическим и практическим аспектам образовательного права. При Министерстве образования Россий1ской Федерации создается Центр образовательного законодательства, являющимся сегодня крупным и авторитетным исследовательским и издательским центром, аккумулирующим самые последние достижения правовой и педагогической наук в области образовательного права. Развивается в последние годы «образовательно-правовая компаративистика», что особенно важно в контексте вступления России в европейское образовательное пространство (Болонский процесс). В ряде вузов страны, и не педагогических, началась целенаправленная подготовка специалистов в области образовательного права посредством создания соответствующих отделений и институтов (Москва, Екатеринбург, Пермь). Открываются кафедры образовательного права (Москва, Екатеринбург), готовятся и защищаются кандидатские и докторские диссертации по образовательно-правовой проблематике. Вопросы образовательного права становятся предметом пристального интереса со стороны уже не только вузовской и академической научной общественности, но и органов государственной власти и местного самоуправления. Скажем, в Уральском федеральном округе активно предпринимаются научные и организационные меры по повышению эффективности регионального образовательного законодательства, прошли две большие научно-практические конференции в гг. Екатеринбурге и Тюмени.

Образовательно-правовая подготовка будущего педагога. Как уже отмечалось, государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования педагогических специальностей (кроме специальности 032700 Юриспруденция) не предполагает преподавание учебной дисциплины Образовательное право». Ее замещает в данном случае настоящий спецкурс «правовое регулирование системы образования». Конечно, этот курс не может охватить все вопросы, относящиеся к образовательному праву, но он, по крайней мере, будет содействовать будущему практическому педагогу освоении, понимании и реализации в своей профессиональной педагогической деятельности необходимого и достаточного объема образовательно-правовых знаний, умений и навыков их применения.

Каковы основные факторы усиления внимания к образовательно-правовой подготовке педагога и в чем непосредственно она состоит?

1. Объективное повышение роли права к жизни общества, всех его институтов, в том числе и особенно в сфере образования, закономерно предполагает и повышение правовой грамотности, в целом правовой культуры всех участников образовательных отношений.

2. В сфере образования актуализируются различные и многочисленные проблемы, связанные с обеспечением и защитой прав участников образовательных отношений, и, в частности, с различными основаниями, формами, способами и средствами ограничений образовательных прав и свобод.. Об этих проблемах и путях из решения должен быть осведомлен выпускник педагогического вуза, чтобы суметь юридически защитить и себя, и своих подопечных – учащихся и воспитанников.

3. Образовательно-правовая подготовка педагога, особенно в области правового регулирования финансово-экономических отношений в сфере образования, обусловлено резким повышением удельного веса платного обучения практически во всех типах и видах образовательных учреждений, изменением роли и правового статуса образовательных учреждений, в том числе общеобразовательных, в которых, скорее всего, будет работать выпускники педвуза, в условиях развивающейся рыночной экономики.

4.Участие России в Болонском процессе повлечет неизбежно определенные и в некоторых отношениях значительные изменения в составе, содержании и правовом регулировании системы российского высшего и послевузовского профессионального образования, а также соответствующие изменения в системе переподготовки, повышения квалификации и дополнительного профессионального образования. Для будущего педагога это обстоятельство не может не иметь значения, поскольку его профессиональная педагогическая или иного рода карьера во многом зависит, насколько успешно педагог сможет сориентироваться в новом образовательно-правовом пространстве и использовать предоставленные ему возможности.

5. Динамичность развития современной системы образования во многом обусловлена ее инновационным характером, разработкой и внедрением новых, а порой и принципиально новых, образовательных технологий и методик обучения (дистанционное обучение и т.п.). От эффективности правового сопровождения таких инноваций, и не только в масштабах государства или образовательного учреждения, но и применительно к отдельно взятому педагогу, во многом зависит качество и эффективность образовательного процесса. С этим же связано и правовое регулирование отношений, касающихся обеспечению и защите интеллектуальной собственности каждого активно действующего в научно-исследовательском плане педагогического работника.

Перечисленные моменты лишь в самом общем плане характеризует необходимость образовательно-правовой подготовки не только студентов педагогического вуза, но и практического педагога. Об остальных аспектах будет говориться с той или иной степень подробности в следующих главах настоящего учебного пособия.

Вопросы для самопроверки и размышлений, практические задания

1. Какие можно выделить грани соотношения права и образования? Сможете Вы выделить иные, кроме приведенных в главе, точки соприкосновения этих социальных институтов?

2. Есть различие между понятиями «правовое образование», «юридическое образование», и «образовательно-правовая подготовка» применительно к обучающимся в педагогическом вузе?

3. Попытайтесь провести сравнительный анализ текстов статьи 43 Конституции РФ и соответствующих статей приведенных в Приложении международных документов. Сможете ли вы сделать (и какой?) о преимуществах каких-либо норм?

4. Может ли право на образование полностью отнесено к естественным правам человека? Попробуйте привести по три аргумента «pro et contra»

5. Как Вы думаете, почему вопросы (и само понятие) образовательного права актуализировались лишь в последние годы?

6. Сможете ли вы найти аргументы в пользу утверждения, что образовательно-правовые знания не нужны пе6дагогу?

7. В чем суть и каковы принципы современной российской государственной образовательной политики? Как вы оцениваете эту политику как студент педагогического вуза?

8. Если бы вы решили выбрать тему дипломной (или курсовой) работы по проблемам образовательного права, то какая именно проблема Вас привлекла бы?

Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам...

Что делает отдел по эксплуатации и сопровождению ИС? Отвечает за сохранность данных (расписания копирования, копирование и пр.)...

Что будет с Землей, если ось ее сместится на 6666 км? Что будет с Землей? - задался я вопросом...

ЧТО И КАК ПИСАЛИ О МОДЕ В ЖУРНАЛАХ НАЧАЛА XX ВЕКА Первый номер журнала «Аполлон» за 1909 г. начинался, по сути, с программного заявления редакции журнала...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: