Вместо заключения: социальную реформу – с учетом правовых позиций Конституционного Суда и требований профсоюзов

В последнее время вопросы обеспечения социально-трудовых прав граждан приобрели особую остроту и главным образом в связи с проводимым на общенациональном уровне реформированием системы социального обеспечения, направленным на создание для граждан, не могущих в полной мере реализовать себя в силу объективно обусловленных препятствий (возраст, состояние здоровья и т.п.), реальных условий для поддержания нормальной жизнедеятельности посредством гарантированного доступа к социальным благам. Нормативной основой реформы, как известно, стал Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, который затронул интересы более 40 млн. граждан, включая такие социально «уязвимые» категории, как ветераны труда, инвалиды, жертвы политических репрессий[135]. В свою очередь масштаб его воздействия на правовую систему характеризуется уже тем, что им были внесены изменения в 155 законодательных актов Российской Федерации, а 41 законодательный акт был признан утратившим силу.

Принятие данного Федерального закона обусловливалось рядом существенных недостатков сложившейся к началу 2000-х годов системы социальной защиты, среди которых получили широкое распространение «необеспеченных мандатов» (возложение федеральными законами на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования); наличие многочисленных натуральных льгот (по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте, обеспечению лекарственными средствами и т.д.), не позволяющих разграничить финансовую ответственность за их предоставление; перегруженность законодательства декларативными, устаревшими и (или) нереализуемыми нормами. Это приводило к тому, что реальными получателями социальных благ (в натуральной форме) нередко оказывались не самые нуждающиеся граждане. В то же время многие хозяйствующие субъекты (транспортные организации, организации связи, коммунальные службы и ряд других) необоснованно завышали тарифы на предоставляемые услуги и предъявляли к оплате органам публичной власти завышенные платежные поручения, а в случае отказа от их оплаты обращались в судебные органы, которые в большинстве случаев выносили решения в пользу хозяйствующих субъектов[136]. Решение данных проблем предполагало, в частности, формирование реестра социальных обязательств государства перед населением, установление разумного баланса между натуральными и денежными формами социальной поддержки, четкое разграничение полномочий в сфере социальной защиты между уровнями публичной власти, обеспечение сбалансированности бюджетов в целях покрытия социальных расходов.

Фундаментальность поставленных при принятии Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ целей и объем охвата регулируемых им общественных отношений обусловили определенные противоречия, конфликты и коллизии в рамках его реализации, обнаружившие в том числе и дефекты, проистекающие из конструкций самого нормативного регулирования. Процесс его эффективного внедрения в общественную практику существенно осложнила и известная непоследовательность федерального законодателя при выработке соответствующих нормативных решений. Так, еще до вступления Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122 в силу (1 января 2005 г.) в него были внесены изменения и дополнения пятью Федеральными законами, принятыми в период с 29 по 30 декабря 2004 года и затронувшими более чем 25% содержащегося в нем нормативного материала (более 40 из 156 статей). С момента же введение его в действие он корректировался 25 Федеральными законами (6 раз в 2005 г., 11 раз в 2006 г., 8 раз в 2007 г.), внесшими изменения и дополнения в ст. 21 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (ст. 16, 31, 35, 41, 55, 59, 61, 64, 73, 78, 80, 86, 97, 99, 100, 101, 106, 113, 128, 154 и 156), причем многие статьи изменялись неоднократно.

Проблемы нормативного обеспечения перехода к новой системе социальной защиты и ее последовательной реализации имеют, в том числе, и конституционно-правовой уровень измерения, что отчетливо проявляется при анализе поступающих в Конституционный Суд РФ обращений на нарушение конституционных прав и свобод граждан в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, а также вынесенных по итогам рассмотрения соответствующих обращений решений Конституционного Суда РФ. За два года действия данного Федерального закона Конституционным Судом РФ было вынесено более 50 решений (включая 2 постановления) о проверке конституционности тех или иных его положений[137]. При этом важно отметить, что, разрешая конкретные конституционно-правовые споры в социальной сфере, Конституционный Суд РФ по сложившейся традиции отечественного конституционного правосудия не ограничивается констатацией наличия или отсутствия нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина. В его решениях, как правило, содержится целостный конституционный анализ правового регулирования соответствующих отношений, раскрывающий применительно к рассматриваемой проблеме нормативное содержание конституционных принципов и норм и заключающий в себе выявленные конституционные критерии их правомерного нормирования. В соответствии с этим, не вдаваясь в детали конкретных конституционных споров, возникших в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, представляется целесообразным обозначить основные подходы, выработанные в практике Конституционного Суда РФ при оценке содержащихся в нем положений:

во-первых, объем социального обеспечения, который предоставлялся гражданам до 31 декабря 2004 года (был гарантирован), в действующей системе правового регулирования социального обеспечения является минимальным социальным стандартом, который не может быть уменьшен;

во-вторых, минимальный социальный стандарт является универсальным императивом для всех уровней публичной власти и должен в равной мере соблюдаться Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями;

в-третьих, обязанность всех уровней публичной власти по обеспечению минимального социального стандарта не предполагает недопустимости изменения механизма, форм, способов и средств предоставления социальной поддержки; при таком изменении, однако, во всяком случае не допускается снижение объема социального обеспечения по отношению к минимальному социальному стандарту.

в-четвертых, перераспределение полномочий в сфере социального обеспечения между уровнями публичной власти не означает изменения конституционного разграничения предметов ведения между публично-территориальными субъектами, а потому исключение из сферы компетенции Российской Федерации тех или иных полномочий в области социального обеспечения и передача их на региональный уровень не снимает с Российской Федерации конституционной обязанности в рамках социальной функции государства;

в-пятых, недостаточность у публичных субъектов нижестоящего территориального уровня собственных финансово-бюджетных источников для покрытия расходов в социальной сфере предполагает необходимость оказания им финансовой помощи публичными субъектами вышестоящего территориального уровня, причем нижестоящие публичные субъекты вправе требовать оказания соответствующей финансовой помощи.

Вместе с тем нельзя не обратить внимания и на следующее обстоятельство. Приведенные правовые позиции Конституционного Суда РФ в своей основе были выражены в форме конституционно-правового истолкования оспариваемых законоположений в системе действующего правового регулирования, то есть в том числе с учетом общих принципов проведения социальной реформы, заложенных в Федеральном законе от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Это позволяет утверждать, что, с одной стороны, названный Федеральный закон содержит положения, имеющие по своей сути гарантирующее значение и коррелирующие правовым позициям Конституционного Суда РФ, в частности, нормы о поддержании стабильности правового статуса субъектов социальной поддержки и сохранении за ними ранее признанного государством объема социального обеспечения (преамбула к ст. 153). С другой стороны, количество обращений в Конституционный Суд РФ по соответствующим вопросам свидетельствует об определенных дефектах правового регулирования социальной реформы, которые не позволяют правоприменительным органам надлежащим образом выявить волю законодателя. Объем Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и система его построения, количество актов и состав отношений, которые он охватывает своим содержанием, как представляется, объективно затрудняют его качественную реализацию. В этой связи, полагаем, что федеральному законодателю следует более рационально подходить к формированию нормативной основы регулирования социальной защиты, уделять повышенное внимание юридической технике, имея в виду, что неопределенность, неясность, противоречивость правового регулирования создают серьезную угрозу нарушения прав и законных интересов социально слабых категорий граждан.

Обеспечение эффективной защиты социальных прав граждан предполагает активную деятельность профессиональных союзов в этом направлении, в том числе посредством привлечения институтов конституционно-судебного контроля и внедрения в общественную практику выработанных им правовых позиций. Напомним, что ч. 2 ст. 22 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» наделяет профсоюзы широким кругом прав по социальной защите работников, включая право участвовать: в формировании социальных программ, направленных на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в разработке мер по социальной защите работников; определении основных критериев жизненного уровня, размеров индексации заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и компенсаций в зависимости от изменения индекса цен, а также вправе осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением законодательства в указанной сфере. В условиях социальной реформы и связанных с ней социальных рисков для значительного числа граждан названные права профсоюзов как конституционного института публично-правовой самоорганизации граждан в целях защиты общих (прежде всего, конституционных) интересов не могут рассматриваться в качестве неких потенциальных возможностей к действию, а возлагают на них, наряду с органами публичной власти, ответственность за состояние дел в соответствующей сфере общественных отношений.

Объективная сложность проблем социальной защиты населения требует и адекватного по сложности механизма их разрешения, формирование и качественное функционирование которого предполагает не разделение общественных и государственных институтов, не обособление их сфер ответственности, а обеспечение системного общественно-государственного партнерства, сотрудничества государства и общества в достижении единой цели сбережения народа. Полагаем, что проведенное исследование убедительно доказывает необходимость тесного взаимодействия в этой сфере Конституционного Суда РФ и профессиональных союзов.

ЧТО ПРОИСХОДИТ ВО ВЗРОСЛОЙ ЖИЗНИ? Если вы все еще «неправильно» связаны с матерью, вы избегаете отделения и независимого взрослого существования...

Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам...

Что способствует осуществлению желаний? Стопроцентная, непоколебимая уверенность в своем...

Конфликты в семейной жизни. Как это изменить? Редкий брак и взаимоотношения существуют без конфликтов и напряженности. Через это проходят все...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: