Американской политической науки.

Р. ТААГЕПЕРА, М.С. ШУГАРТ. ОПИСАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ

Почему следует изучать избирательные системы?

В 1970 г. на пост президента Чили баллотировались три кандида­та. Социалист Сальвадор Альенде с небольшим перевесом победил центристского и правого кандидатов, хотя доля поданных за него го­лосов не превышала 36,3%. Программа Альенде предусматривала осуществление широких социальных преобразований. Но он пользо­вался лишь ограниченной поддержкой со стороны общества, и в этих условиях попытка радикальных изменений закончилась плачевно. Центристы были отчуждены от правительства до такой степени, что пошли на молчаливую поддержку военного переворота. В результате установилась кровавая диктатура. [c. 114] <…>

Как будет показано ниже, особенности избирательной системы способны повлечь за собой и более широкие последствия – от раскола партии до распада страны. В то же время поменять избирательные правила легче, чем многие другие составляющие политического устройства. Поэтому избирательная система – весьма многообещающее поле для «политической инженерии», хотя лёгкость изменения пра­вил игры и не следует преувеличивать (об этом также пойдет речь ниже). Наконец, изучение избирательных систем отличается от мно­гих других аспектов политической науки тем, что оно легко допуска­ет количественное моделирование, так как данные (голоса, места и т. д.) поступают в виде чисел. Все это говорит о том, что данная тематика представляет большой теоретический интерес, даже если не принимать во внимание манипуляции существующими системами.

Правила выборов могут привести к расколу партии – или даже страны.

В 1929 г. Либеральная партия Великобритании набрала на выбо­рах 23,4% голосов; но ввиду того, что действовавшие избирательные правила сократили долю парламентских мест, полученных партией, до 10%, поданные за нее голоса неожиданно оказались «потраченны­ми зря». Отчасти по этой причине на следующих выборах лишь 7% избирателей проголосовали за либералов, а доля полученных либе­ралами мест практически приблизилась к нулю. Так Либеральная партия, в течение столетия игравшая ведущую роль на политической арене страны, но меньшей мере на следующие пятьдесят лет была об­речена на прозябание.

В выборах 1933 г. Прогрессивная партия Исландии получила почти такую же долю голосов, как и потерпевшие крах британские либералы четырьмя годами раньше – 23,9%. Но доля мест, достав­шихся исландским прогрессистам, была не меньше, а больше доли голосов – 33,2%. В результате партия приобрела ведущую роль в по­литической жизни страны. Различие состояло в правилах выборов и способах нарезки избирательных округов. Как видим, одинаковые доли набранных на выборах голосов дали британским либералам и исландским прогрессистам отнюдь не равный доступ к парламент­ским местам и политической власти.

Приведенные примеры позволяют выявить некоторые общие за­кономерности электорального процесса. Результаты выборов зави­сят не только от народного волеизъявления, но и от правил. Идет ли речь о единственном «месте» президента или о многих местах в об­щегосударственных и местных законодательных собраниях, правила распределения мест, применяемые в разных странах – или даже в разных частях одной страны – различны. Ключевыми являются во­просы об учете голосов и распределении мест. Некоторые избира­тельные системы создают преимущества для одной или двух круп­нейших партий, так что третьи партии теряют места и со временем утрачивают политическое значение (как случилось с британскими либералами). Но другие избирательные системы дают малым парти­ям право па парламентское представительство в соответствии с до­лей полученных ими голосов. В результате места оказываются рас­пределенными между таким количеством партий, что правительст­во может иметь только коалиционный характер (как происходит и Исландии).

Иногда правила выборов, в течение длительного времени не вы­зывавшие особых нареканий, неожиданно заводят в тупик и стано­вятся причиной беспорядков, как в Чили. Утверждают, например, что приходу Гитлера к власти в Германии способствовала действо­вавшая в стране избирательная система, которая поощряла возник­новение множества партий – а это не только раздражало людей, но и порождало симпатии к идее сильного общенационального вождя. Хотя подобная интерпретация связи между электоральными норма­ми Веймарской республики и политическим успехом Гитлера не бес­спорна, заслуживает внимания сама мысль о том, что правила выбо­ров чреваты серьезными последствиями для отдельных стран, их со­седей и даже всего мира. В любом случае опыт Германии еще раз показывает, насколько важно правильно понимать эффекты избира­тельных систем и результаты, вызываемые их изменением.

Способ определения победителей и распределения мест действи­тельно важен. Разные страны прибегают к разным способам. Почему бы не определить лучшую избирательную систему и не применять только ее? К сожалению, совершенной системы не существует. Все зависит от того, какие результаты нужно получить. Некоторые страны используют пропорциональную систему (ПС), когда места распреде­ляются пропорционально числу полученных голосов; но возникаю­щие в результате коалиционные правительства иногда нестабильны. Для некоторых стран важнее стабильное правление крупнейшей пар­тии, даже если она получила меньше 50% голосов. Но тогда под угро­зой оказывается парламентское представительство важных мень­шинств.

Некоторым странам удается опровергнуть пословицу «за двумя зайцами сразу не угнаться»: например, в Австрии пропорциональное представительство долгое время сочеталось со стабильным правле­нием одной партии. У иных же не получается ни одного, ни другого: там нет ни ПС, ни правительственной стабильности. Разумеется, ча­ще всего нестабильность никак не связана с электоральными прави­лами. Однако иногда такая связь прослеживается. Бывает и так, что ясное представление о том, какая избирательная система лучше под­ходит для страны, вообще отсутствует: принимаются какие-то пра­вила, но результаты их применения далеки от ожидаемых. Это – как раз тот случай, когда систематическое изучение избирательных сис­тем и их последствий является особенно важным и полезным.

Наиболее подвижная составляющая политической системы

По сравнению с другими элементами политической системы, электоральными правилами легче всего манипулировать в полити­ческих целях. Имеется в виду не то, что избирательную систему лег­ко изменить, а то, что остальные элементы системы изменить еще сложнее.

У нас имеются некие представления о том, как изменить избира­тельную систему, чтобы добиться более пропорционального предста­вительства, или свести на нет роль малых партий, или усилить круп­нейшую партию. Разумеется, столь противоречащих друг другу целей нельзя достичь одновременно, но можно найти какую-то под­ходящую комбинацию. Утвержденные соответствующими властны­ми органами (например, законодательным собранием) новые прави­ла будут применены на практике, что позволит нам оценить резуль­таты. Если они неудовлетворительны, можно предпринять новую попытку. В противоположность этому многие аспекты политической системы – например политические предпочтения народа – нельзя изменить по воле парламента: либо выяснится, что решения такого рода невозможно претворить в жизнь; либо результат окажется про­тивоположным ожидаемому (как это случилось с американским «сухим законом»); либо просто будет непонятно, каковы реальные последствия новых правил. Вот почему избирательные системы, ка­залось бы, должны были бы относительно легко поддаваться изме­нениям.

И все же абсолютной свободы в выборе избирательных систем не существует. Свобода в данном случае ограничена местными полити­ческими условиями и традициями. Предположим, что возникла но­вая страна, причем ее политическая элита раскололась на большое количество партий. Тогда для принятия закона о выборах потребуется поддержка многих партий, некоторые из которых очень малы. Такие партии вряд ли поддержат избирательный закон, дающий преиму­щества большим партиям за счет малых и ограничивающий шансы последних на выживание. Если же, наоборот, в политической жизни страны преобладают одна или две крупнейшие партии, у них не бу­дет ни малейшего стимула вводить в стране пропорциональную сис­тему, позволяющую малым партиям встать на ноги, но при этом сдер­живающую силу больших партий.

То же самое относится к реформам избирательной системы. Что­бы провести такую реформу, обычно требуется одобрение членов парламента. Но это – те самые люди, которым действующая избира­тельная система уже сослужила добрую службу. Зачем им стремить­ся к изменению системы, благодаря которой они достигли своего нынешнего положения? Британские либералы поддерживают реформу избирательной системы именно изменению системы, благодаря которой они достигли своего ны­нешнего положения потому, что действующие правила им невыгодны. Но у ведущих партий, приобретающих парламент­ские места за счет либералов, нет причин для беспокойства. Можно даже заподозрить, что если бы либералам удалось стать одной из двух ведущих партий страны, их интерес к реформе избирательной систе­мы быстро угас бы.

Таким образом, избирательные системы весьма инертны. Боль­шинство стран до сих пор придерживаются правил, введенных одно­временно со всеобщим избирательным правом. Иногда корни инерции уходят еще глубже. В стране с отчетливым расслоением населения по религиозному признаку – например на католиков, протестантов и мусульман, − особенно если это расслоение играет важную поли­тическую роль, могут возникнуть три соответствующим образом ориентированные партии. В этих условиях глупо было бы прини­мать избирательную систему, дающую преимущества крупнейшей партии. Ведь тогда две религиозные группы были бы постоянно ли­шены должного представительства, что чревато беспорядками или даже гражданской войной.

Тем не менее есть примеры реформирования избирательных сис­тем. Серьезной корректировке подверглись электоральные формулы во Франции в 1958 г. и в Северной Ирландии в 1973 г. В 1982 г. была осуществлена довольно радикальная реформа правил проведения выборов в верхнюю палату японского парламента. С 1960 г. поменя­лись избирательные системы Австрии и Швеции. Активное обсуж­дение проектов реформ шло и во многих других странах. [c. 115-117] <...>

Патологии избирательных систем

Недобросовестное проведение выборов. Даже если официально провозглашены вполне удовлетворительные правила выборов, сле­дуют им не всегда. Имеется множество путей искажения электораль­ных норм, в частности: введение ограничений на выдвижение кан­дидатов и предвыборную агитацию; создание препятствий, затруд­няющих участие людей в выборах; нарушение тайны голосования и фальсификация результатов (одним из получивших широкую огла­ску примеров электоральной недобросовестности является фаль­сификация итогов февральских 1986 г. выборов на Филиппинах). Настоящая работа посвящена правилам конвертации голосов в мес­та, а не способам получения голосов. Помимо явного мошенничества существуют и вполне открытые и легальные – но при этом сомни­тельные – методы увеличения числа голосов. К их числу относятся неравная нарезка избирательных округов и махинации с определе­нием их границ (так называемый джерримендеринг).

Неравная нарезка округов. Выше мы исходили из допущения, что число мест, оспариваемых в каждом из округов, пропорциональ­но количеству избирателей. Но так бывает не всегда. В странах, где выборы проводятся по одномандатным округам, одни округа могут превосходить другие по численности потенциальных избирателей. А это означает, что голоса избирателей имеют неравный «вес» и пра­вило «один человек – один голос» уже не выполняется. Действи­тельно, если в одном из округов – две тысячи избирателей, а в дру­гом – пятьсот, то в более населенном округе норма представительст­ва равна 0,5 на тысячу избирателей, а в менее населенном – 2 на тысячу избирателей. Это и есть неравная нарезка округов. Границы округов следовало бы провести так, чтобы в каждом из них было по 1250 избирателей. Подобная операция называется перенарезкой округов.

Даже если изначально нарезка округов была равной, вследствие миграции населения такое равенство может постепенно нарушиться. Так, многие люди переезжают из деревни в город. Предположим, что это происходит в исходно аграрной стране, где ведущей политиче­ской силой является консервативная крестьянская партия. В резуль­тате массового оттока сельских жителей в города первоначально рав­ные округа станут со временем столь же разниться между собой но численности населения, как и округа из приведенного выше приме­ра, причем менее населенными будут сельские округа, а более на­селенными – городские. Поскольку же сельских округов больше, законодательное собрание окажется под контролем консервативных представителей деревни. Предположим также, что горожане предпо­читают голосовать за социалистическую партию. Располагая поддерж­кой большинства избирателен, эта партия будет иметь меньшинство в законодательном собрании. Конечно, при таком положении дел пе­ренарезка округов становится насущно необходимой. Однако реше­ние по этому вопросу должно принять большинство законодательного собрания – т. е. те самые люди, которым перенарезка сулит колос­сальный ущерб. Ясно, что они попытаются отложить решение про­блемы в «долгий ящик».

В США огромное неравенство в нарезке округов было ликвиди­ровано лишь в 1960-е гг., когда Верховный суд постановил осущест­вить перенарезку. Вплоть до этого времени Верховный суд отказы­вался принять вопрос к рассмотрению и, объявляя проблему «поли­тической», переадресовывал ее Конгрессу.

Неравная нарезка возможна и при выборах по многомандатным округам. Примером, в частности, может служить Исландия. Так, упо­мянутый выше факт перепредставленности исландской Прогрессив­ной партии в парламенте по итогам выборов 1933 г. объяснялся тем, что партия опиралась на аграрное население. Несмотря на несколько перенарезок, проблема неравенства округов каждый раз возникает снова по мере переезда все большего числа людей в города.

В округах с большой величиной (превышающей десять мест) пе­ренарезка не требует изменения границ. Достаточно передать одно или два места от одного округа другом. Поскольку же при пропор­циональной системе такие изменения обычно не сказываются на об­щем балансе политических сил, они, как правило, встречают мень­шее сопротивление, чем в тех случаях, когда речь идет о перенарезке одномандатных округов.

Махинации с определением границ. В одномандатных округах, даже если они равны по числу избирателей, значение имеют еще и их границы. Предположим, что восемь городских районов, равных по числу избирателей, нужно объединить в четыре округа. Количество избирателей (в тысячах), голосующих в каждом из округов за демо­кратов и республиканцев, следующее:

40 – 60 70 – 30 50 – 50 60 – 40

40 – 60 70 – 30 40 – 60 30 – 70

Итого, на четыреста тысяч демократов приходится столько же республиканцев, т. е. каждая партия должна получить по два места. Но если нарезка округов находится под контролем республиканцев, то им выгоднее объединить районы «по вертикали»:

80 – 120 140 – 60 90 – 110 90 – 110

Тогда демократы одержат впечатляющую победу во втором окру­ге, но во всех остальных победят республиканцы, пусть и скромным большинством. Если же демократы нарежут округа по-своему, то объединение районов пойдет «но горизонтали»:

110 – 90 110 – 90

110 – 90 70 – 130

Теперь получается, что республиканцы зря потратят большое число голосов на победу в нижнем правом округе, а остальные оста­нутся за демократами. Политически нейтральная комиссия по пере­нарезке могла бы определить границы округов так, чтобы каждая из партий преобладала в двух из них. В данном случае существуют три возможных варианта такой нарезки (разумеется, при условии, что каждый из округов должен включать лишь граничащие между собой районы).

Какой же из пяти вариантов нарезки оптимален? Однозначного ответа на этот вопрос нет. Но наш простой пример прямо указывает на характер игр, которые всегда велись американскими партиями по поводу нарезки избирательных округов. Основное правило неизмен­но: собирай все голоса противника в нескольких округах, обеспе­чивая скромное большинство для собственной партии в остальных. Имя «джерримендеринг» закрепилось за этой игрой с тех пор, как губернатор Массачусетса по имени Элбридж Джерри в 1812 г. умуд­рился состряпать настолько вытянутый и изогнутый округ, что его очертания напоминали саламандру. Этот-то округ политические противники губернатора и называли Gerry's Mander (джерри-манд-ра). Игра дожила до наших дней. Некоторые из округов, нарезанных в Калифорнии в 1980-е г.г., не уступали исторической «ящерице» по нелепости очертаний.

Проблема джерримендеринга и сходных с ним злоупотреблений коренится в самой природе одномандатных округов. Перенарезки округов неизбежны в связи с миграциями населения, а общеприня­тых правил, согласно которым можно было бы определять границы округов, не существует. Остается утешаться тем, что иногда джерри­мендеринг срабатывает как бумеранг. Возвращаясь к нашему приме­ру, если бы 11% демократов неожиданно перешли на сторону Рес­публиканской партии, то во всех трех округах, где нацеленный на по­беду демократов джерримендеринг привел к соотношению 110: 90, победа досталась бы республиканцам, и они получили бы все четыре места. При более сбалансированной нарезке округов но крайней ме­ре одно место получили бы демократы.

В многомандатных округах по мере роста их величины классиче­ский джерримендеринг становится бессмысленным. В другую игру, «джерримендеринг по величине», пытались играть в Ирландии. Не­зависимо от правил распределения мест, малая величина округа бла­гоприятна для партии, получающей наибольшую долю голосов. От­сюда принцип – в регионах, где твоя собственная партия особенно сильна, пытайся сдерживать величину округов настолько, насколько позволяет закон (скажем, на уровне трех мест), а в регионах, где сильнее другие партии, доводи величину округов, к примеру, до пяти и более мест. Выяснилось, однако, что реальные результаты «джер­римендеринга по величине» часто разочаровывают его инициаторов. Кроме того, эту практику легко блокировать путем установления рав­ной величины всех округов.

Потенциальные и реальные избиратели. В принципе право голо­са имеют практически все взрослые граждане современных демокра­тических стран. Иногда из числа голосующих по разным соображе­ниям исключаются неграмотные, заключенные, военнослужащие и психически больные. В большинстве стран минимальный возраст избирателей – восемнадцать лет, хотя кое-где он переваливает и за двадцать.

Исторически право голоса сначала было предоставлено старшим и более богатым мужчинам, преимущественно женатым и грамот­ным. В Англии, которая по праву считается одной из зачинательниц современной представительной демократии, до 1830 г. избиратель­ным правом обладали лишь 4% взрослого населения. Постепенно право голоса распространилось на более молодых и менее бога­тых мужчин, в том числе неженатых и неграмотных. К 1900 г. во мно­гих странах Запада стало нормой всеобщее избирательное право для взрослых мужчин, но женщины были по-прежнему отстранены от участия в выборах. Всеобщее избирательное право в полном смысле слова было впервые введено в Новой Зеландии (1893 г.). Среди ев­ропейских стран первой ввела всеобщее избирательное право Фин­ляндия (в 1906 г.), а за ней последовали и другие страны. Только в Швейцарии женщины были лишены избирательного права до 1971 г. (а в Лихтенштейне – до 1986). Добившиеся независимости или са­моуправления в нынешнем столетии страны, если они вообще прак­тиковали выборы, обычно сразу же делали избирательное право все­общим. Предметом гордости стран, где имеют место выборы без вы­бора, нередко является низкий минимальный возраст избирателей. Имея в виду как отсутствие реального выбора, так и учет чистых бюллетеней в качестве голосов «за», результаты таких выборов дей­ствительно не зависят от возраста избирателей. Он мог бы быть и младенческим.

Далеко не все имеющие право голоса дают себе труд зарегистри­роваться в качестве избирателей. В некоторых странах регистрация избирателей имеет почти автоматический характер, совпадая с обя­зательной регистрацией постоянного или временного места житель­ства в полиции. Но иногда процедура бывает громоздкой и должна быть проделана задолго до выборов, так что недавно переехавшие граждане временно лишаются нрава голоса. Во многих штатах США установлена именно такая процедура.

Из тех, кто зарегистрировался, не все голосуют. Происходит это по разным причинам. Явка на избирательные участки особенно вы­сока там, где голосование имеет обязательный характер, а уклонение от него чревато серьезным наказанием. Уровень участия в выборах без выбора, практиковавшихся в Советском Союзе, достигал 99%. Когда голосование обязательно, но наказание за неявку на выборы – лишь умеренный штраф, как в Австралии и в Нидерландах до 1970 г., голосуют 92 – 95%. В наиболее развитых странах на выборы с выбо­ром являются от 70 до 90% избирателей, а в технологически отста­лых уровни явки падают до 60 или даже 40%. В данном отношении Соединенные Штаты выглядят скорее как слаборазвитая страна, причем причины такой ситуации широко обсуждаются, но до сих пор не выяснены. Сложность процедуры регистрации сама но себе не объясняет этого феномена. Дополнительными факторами низкой яв­ки на выборы могут служить слишком частые выборы и большое число выборных позиций: Однако, с точки зрения настоящей рабо­ты, достаточно отметить, что нужно проводить различия между по­тенциальными избирателями и теми, кто реально участвует в голосо­вании.

Как проводить нарезку округов – в соответствии с численностью населения в целом (включая детей и других лиц, лишенных права го­лоса), общим числом потенциальных избирателей, числом зарегист­рированных избирателей пли количеством людей, которые действи­тельно принимали участие в предыдущих выборах? В некоторых случаях выбор того или иного варианта ответа на этот вопрос имеет реальные практические последствия. Когда США добились незави­симости, южные штаты потребовали представительства в Конгрессе в соответствии с населением в целом, включая рабов, которые пра­вом голоса, конечно, не обладали. Был достигнут компромисс, в ре­зультате которого при распределении мест в Конгрессе каждого раба приравнивали к половине человека. (Женщины тоже не имели изби­рательного права, но поскольку их доли на севере и на юге США бы­ли примерно равны, их учет при нарезке округов не порождал какого бы то ни было дисбаланса.) В условиях всеобщего избирательного права нарезка округов исходя из численности взрослого населения дает практически те же результаты, что и проведенная на основе на­селения в целом. Чаще всего используется последний принцип. На­резка округов на основе действительно участвующих в голосовании могла бы дать мощный толчок к расширению политического участия в США. Однако такой подход противоречил бы принципу «один че­ловек — один голос», который не зависит от того, пользуются ли лю­ди своим избирательным правом. [c. 120-123]

Цитируется по: Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем // Политические исследования. 1997, № 3. – С. 114 – 136..

__________

ЧТО И КАК ПИСАЛИ О МОДЕ В ЖУРНАЛАХ НАЧАЛА XX ВЕКА Первый номер журнала «Аполлон» за 1909 г. начинался, по сути, с программного заявления редакции журнала...

Что вызывает тренды на фондовых и товарных рынках Объяснение теории грузового поезда Первые 17 лет моих рыночных исследований сводились к попыткам вычис­лить, когда этот...

Конфликты в семейной жизни. Как это изменить? Редкий брак и взаимоотношения существуют без конфликтов и напряженности. Через это проходят все...

ЧТО ПРОИСХОДИТ ВО ВЗРОСЛОЙ ЖИЗНИ? Если вы все еще «неправильно» связаны с матерью, вы избегаете отделения и независимого взрослого существования...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: