Элементы (направления) пространственного развития как государственной политики

Для пространственного развития территорий важными являются следующие вопросы:

1. Типологии регионов и входящих в их состав территорий. Это позволяет определиться, во-первых, с индивидуальным набором инструментов регионального развития, являющимся предпочтительным для той или иной территории. Например, в подготовленной Министерством регионального развития РФ в 2005 году была подготовлена «Концепция социально-экономического развития субъектов Российской Федерации», согласно которой все субъекты Федерации были разделены на типы по их роли в пространственной организации страны, уровню и характеру социально-экономического развития. Были выделены 7 типов регионов. Регионы – локомотивы роста (мировые города и центры федерального значения), которые характеризуются высоким социально-экономическим, научно-техническим, кадровым потенциалом. Эти регионы осуществляют существенный вклад в прирост ВВП страны. Сформированная стратегическая инициатива позволяет стать центром развития для соседних территорий. Для регионов этой группы характерны самые высокие показатели душевого валового регионального продукта, объемов инвестиций в основной капитал, финансовой обеспеченности, вовлеченности во внешние экономические связи, относительно высокой покупательной способности населения и более низкой, чем в среднем по России, доли бедного населения. Была выделена группа «опорных регионов», в состав которой вошли сырьевые и старопромышленные регионы. Регионы первой группы являются сырьевыми зонами России. Это экспортоориентированные территории. В таких регионах большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение транзитной экономики. Отсутствует высокоорганизованная урбанистическая среда жизни. Старопромышленные регионы характеризуются традиционными индустриальными производствами, переживающими в настоящий момент структурный кризис (устаревшая технологическая база, недостаточное рыночное позиционирование, низкий уровень жизни населения, дефицит квалифицированных кадров и т.п.). Производства в старопромышленных регионах испытывают тотальный дефицит не столько капитала, сколько реалистичных и конкурентоспособных проектов развития. Промышленно-технологический кризис вызывает кризис и поляризацию уровня жизни населения. Становится избыточной, а потому разорительной инфраструктурная сеть. Особый тип регионов составили депрессивные, те, что характеризуются значительным экономическим спадом в основных отраслях в течение последних 10 лет. Отличием депрессивных регионов является то, что при более низких в настоящее время, чем в среднем по стране экономическим показателям, в прошлом это были развитые районы, по некоторым позициям занимавшие видное место в экономике страны. На территории депрессивных регионов отмечается низкий уровень жизни населения, дефицит трудовых ресурсов. Депрессивные регионы делятся на фоновые и кризисные. Отдельно выделяются «Особые регионы» (спецтерритории), для которых характерна сложная политическая ситуация и экономическая стагнация[94]. Такая типология позволила Министерству регионального развития РФ дифференцировать свою политику регионального развития в отношении групп территорий, отнесенных к тому или иному типу.

Таблица 1.2.3. Типология регионов по их функциональному значению в пространственной организации РФ и применяемым механизмам государственной политики регионального развития

Источник: Министерство регионального развития РФ, ЦСР «Северо-Запад»

См. также: Картосхема 1.2.1. «Регионы РФ по показателям темпов роста ВПР и ВРП на душу населения»;

Картосхема 1.2.2. «Новая пространственная организация экономики России»

Во-вторых, принять решение о том, какие территории в первую очередь развивать, какие сдерживать, какую иерархию регионов выстраивать. Прежде всего, речь идет о том, какую парадигму в региональной политике избрать: выравнивания уровня социально-экономического развития территорий (в другой версии: выравнивание территорий с точки зрения обеспечения доступности бюджетных услуг) или поляризованного развития, проявляющегося создать на территории страны «полюсов роста», «опорных регионов» и т.п.

Дискуссии между сторонниками и противниками данных парадигм в индустриально развитых странах ведутся с 1960-х годов. Стало очевидно, что развитие порождается за счет усилий счетного количества регионов[97]. «Лидеры» становятся центрами инновационной волны[98]. Необходимо демонтировать все препятствия на пути ее распространения. В связи с этим в целом ряде стран региональная политика была перенаправлена на стимулирование поляризованного развития (создание технопарков, инфраструктурное развитие территорий и проч.). Причем первоначально «полюса роста» создавались в наиболее отсталых регионах, а когда эти проекты показали свою низкую эффективность, в качестве таких полюсов стали рассматриваться наиболее динамично развивающиеся регионы. Государства стали стремиться к снятию ограничений для роста в расчете на то, что он рано или поздно просочится в отсталые территории, а в целом обеспечит конкурентоспособность страны.

Но к 1980-м годам политика поляризованного развития начала переживать не лучшие времена. Оказалось, что динамично развивающиеся регионы стягивают на себя наиболее ценные ресурсы других территорий (кадры, финансы, транспортные потоки, управление). Только через 10-15 лет начинается обратный процесс центростремительного перемещения людей и производственных функций в агломерациях с четко выраженным ядром от центра к периферии. В результате
в 70-е годы многие страны отказались от практики полюсов роста. Только к началу 2000-х вновь стала использоваться в государственном управлении региональным развитием концепция «полюсов роста» (выравнивание все равно не обеспечивало конкурентоспособность страны и не вело к автоматическому развитию регионов), но при этом она была сильно скорректирована с учетом накопленного негативного опыта реализации в предыдущую историческую эпоху.

В 1990-е годы в некоторых европейских странах спохватились, что выравнивание экономического развития и сознательное торможение роста «городов-чемпионов» является исключительно нерыночной позицией и не обеспечивает будущего страны. Например, в Дании с одним крупным городом (в Большом Копенгагене проживает около трети населения страны) и четырьмя небольшими региональными центрами национальная политика для больших городов в 1970-80 годы проводилась национальная политика в пользу всей Дании в противовес Большому Копенгагену. Эта политика изменилась в пользу столицы Дании и метрополии на рубеже 1990-х. Особенно активная поддержка развития столицы стала проводиться на рубеже 2000-х годов. Изменение национальной городской политики выразилось, прежде всего, в инфраструктурном развитии Большого Копенгагена, хотя и было направлено на создание новой метрополии в регионе Орезунд. Эта новая политика дала толчок и новому развитию четырех региональных центров. Во Франции с 1963 года Департамент планирования и регионального развития проводил политику поддержки и усиления позиций крупных городов, восемь из которых (Лилль, Метц-Нанси, Страсбург, Лион, Марсель, Тулуза, Бордо, Нант-Сент-Назар) могли претендовать на статус «второй столицы» Франции. На рубеже 1980-1990-х годов поляризованное развитие французских территорий стало сдерживаться. Однако к середине 2010-х годов Правительство Франции в региональной политике вновь стало следовать отдельным рецептам концепции поляризованного развития. До 1980-х годов в центральной политике Правительства Нидерландов не делалось никаких различий между муниципалитетами, только к концу 1980-х этот принцип был отменен, и стало очевидно, что крупные города требуют особой политики. В 1994 году был учрежден специальный пост заместителя министра в МВД, задача которого состоит в координации, насколько это возможно, политики, направленной на крупные города. Развитие последних стало приоритетом для Правительства. В то же время на уровне ЕС до сих пор проводится политика «выравнивания» социально-экономического развития регионов. При этом основное внимание обращается на преодоление вопиющих диспропорций в уровне такого развития, а также на обеспечение равного доступа населения территорий к определенному набору гарантированных государствами Союза социальных благ.

Таблица 1.2.4. Политика выравнивания уровня развития регионов и поляризованное развитие

2. Пространственная ориентация развития региона (выстраивание основных связей с ведущими культурными, административными и экономическими центрами, усиливающими конкурентоспособность региона, определение его роли по отношению к периферии).

Во-первых, речь идет об использовании «эффекта соседства». Следует учитывать, что вклад соседних регионов в экономический и социальный рост территорий может быть значительным и эти соседние регионы должны рассматриваться не столько как конкуренты, сколько как участники единого кооперационного проекта развития. В частности, по данным Всемирного банка, в современной России в региональном развитии ярко проявляются эффекты агломерации: масштабы городов (городская агломерация) и эффекты трансмиссии экономического роста от одного региона к другому (пространственная корреляция роста). Статистический анализ, проводимый в рамках исследования Всемирным банком российского регионального развития, показывает значимость эффектов обеих форм агломерации для объяснения регионального роста в России. Размер столичного (или самого большого) города является важным объясняющим фактором для регионального роста. Эффекты трансмиссии экономического роста от одного региона к другому особенно сильны в регионах, находящихся в непосредственной близости к Москве или Санкт-Петербургу. В некоторых регионах до 4,5% роста ВРП объясняется ростом в соседних регионах[101]. Учитывая значимость «эффекта соседства», в последние десятилетия в Италии был реализован проект «коридора Венеция – Падуя» – зоны сплошной городской застройки вдоль реки Брента. Проект реализовывался в расчете, что новая агломерация станет одной из крупнейших и экономически ведущих в стране.

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 3. «"Эффект соседства", концентрация инфраструктурных узлов на территории, пространственная ориентация транспортных коммуникаций».

См.: Картосхема 1.2.3. «Существующие и формирующиеся центры управления территорией РФ».

Во-вторых, о вхождении в определенные сети городов и регионов, занятие своего места в межрегиональном разделении труда. В 1997 году Европейская Комиссия приняла документ «О городской политике стран-членов ЕС», констатировав, что города и их сети являются самыми главными, кто представляет будущее Европы и ее граждан, и они могут значительно влиять на ориентацию своего населения в направлении единой Европы и Европейской модели общества. Например, для стран Балтийского моря важно, чтобы их порты вошли в систему круизного и паромного сообщения. Это автоматически обеспечивает для страны доступ к туристическому потоку, двигающемуся по своеобразному «Балтийскому кольцу». В 2000 году польский Краков стал культурной столицей Европы, вошел в Сеть европейских городов культуры и культурных месяцев (ECCM). В 2001 году Рига стала центром европейского месяца культуры. Участие в подобного рода сетевых проектах обычно увеличивает поток туристов в город на 10% в год. В последнее десятилетия французское правительство на основе специального контракта с регионами поощряло города к сотрудничеству на региональном уровне путем создания их сетей для развития взаимодополняющих позиций в стратегических секторах (университеты, наука, ярмарки) и для получения эффекта от масштабных экономических проектов для общей инфраструктуры (аэропорты, вокзалы скоростных железные дороги). Десятки тысяч новых общественных органов сотрудничества между коммунами было создано в конце 1990-х годов в различных формах: специализированные синдикаты, районные и другие институты со своей налоговой системой для городских и сельских коммун, для городов, для агломераций. В самом конце 1990-х типы коммунального сотрудничества были унифицированы в форме организации Городского сообщества. Но наиболее в мире известен проект «силиконовой долины» в США, представляющей собой, по сути дела, сеть поселений, в которой отдельные узлы обладают значительной самостоятельностью. При этом существует общая координация стратегий развития. Как правило, вхождение в те или иные региональные/городские сети рано или поздно фиксируется правовыми средствами. Например, через придание территории специального статуса, такого как, например, статус еврорегиона[102].

В-третьих, пространственная ориентация региона задается концентрацией на территории объектов транспортных и социальных инфраструктур, коммуникационных каналов сообщения с другими территориями. И то и другое во многом фиксируется через развертывание системы коммуникаций, размещение социальных объектов на определенной территории.

Источник: ЦСР «Северо-Запад»

Рисунок 1.2.1. Паромное сообщение на Балтийском море

3. Функциональное зонирование территорий и система расселения. Данное зонирование предполагает выявление преимущественной специализации территорий, а следовательно, их институциональное (например, с точки зрения правовых стимулов или ограничений определенных видов хозяйственной деятельности), инфраструктурное, кадровое и расселенческое обеспечение.

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 4. «Варианты пространственного развития Тюменской области с точки зрения функционального зонирования ее территории и соответствия системе расселения».

Например, один из выводов, который делают эксперты, анализируя пространственную организацию экономики современной России, заключается в том, что сложившаясяструктура экономики крупных российских городов в целом не отвечает их функциям в современном глобальном мире[103]. Доля промышленного производства в ВРП зачастую превышает 50%, как, например, в Нижнем Новгороде, имеющем более 1,2 млн. человек населения. В то же время явный дефицит в оказании услуг по управлению экономикой и в сфере, обеспечивающей современную среду городской жизни, – торговле, финансовых, информационных, юридических, инновационно-инжиниринговых и т.п. услугах. В силу этого в стране явный дефицит центров управления, а следовательно, возникают зоны так называемого «стратегического вакуума». Загруженные производством крупные города не просто не управляют масштабными экономическими процессами, они еще и конкурируют в этой сфере со средними и малыми городами, блокируя их развитие. Причем конкурируют не только в своем географическом ареале, но и по всему миру, т.к. развернутые торговые сети минимизируют затраты на дистрибуцию (транспортная составляющая в них может быть значительно ниже затрат на поддержание брэнда, а «виртуальная составляющая» в стоимости может превышать даже производственные издержки)[104]. Но стоимость традиционных активов в крупных городах (даже российских) – земли и рабочей силы – выше, чем в средних и малых (тем более в азиатских и африканских). Поэтому чрезмерная концентрация населения при традиционной промышленно-производственной специализации ведет к снижению глобальной конкурентоспособности крупных городов. Для РФ и для больших городов единственная ставка на возможный быстрый рост их экономической значимости в мире – переход к инновационному развитию и превращению их в полноценные центры управления (торгово-логистические и транспортные узлы, финансовые и кадровые центры, поставщики информации и технологий). Борьба за качество городских активов может перерасти в борьбу за деконцентрацию ряда устаревающих функций крупных городов[105].

Таблица 1.2.5. Специализация городов в региональной экономике

В пространственном отношении для крупных российских городов это означает необходимость выделения удобных и доступных в коммуникационном отношении деловых районов, в которых обычно локализуются функции управлений, районов размещения крупных инновационных центров, например, современных университетов, а также территориальных объектов, связанных с культурно-развлекательными и сервисными функциями (пешеходные и торговые улицы, тематические парки, открытые для пешеходного использования публичные пространства по типу публичных площадей и т.п.). В то же время в периферийных зонах крупных городских агломераций и в малых и средних городах наблюдается явный дефицит площадок, предназначенных для развертывания новой промышленности – индустриальных, технологических парков, а также необходимы площадки для размещения отдельных бизнес-центров, торговых зон.

Таблица 1.2.6. Использование инструментов пространственного развития в городской сфере

? – сильное значение

» – среднее значение

™ – слабое значение

4. Организация управления региональным развитием, в том числе распределение полномочий в сфере территориального планирования и организация административно-территориального деления. В большинстве индустриально развитых стран территориальное планирование так или иначе координируется на национальном уровне. При этом распределение полномочий оказывается более динамичным инструментом управления развитием регионов, чем административно-территориальное деление. Последнее является консервативным элементом регионального и пространственного развития, так как связано с государственно-правовыми и культурно-историческими традициями, с особенностями политических процессов, протекающих в стране. Всякая трансформация административно-территориального деления затрагивает слишком многие политические интересы, а потому всегда является плодом сложных политических компромиссов (см. Дополнительные материалы «Административно-территориальное развитие Сибири как реализация целей регионального развития»).

Таблица 1.2.7. Распределение полномочий в управлении региональным развитием и в территориальном планировании в странах ЕС

Источник: ЦСР «Северо-Запад»

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ МАТЕРИАЛЫК ТЕМЕ

Приложение 1. Комплексное планирование (развитие) регионов

В 1970-е годы за рубежом и в СССР была разработана теоретическая база и подготовлены методики практики комплексного планирования развития отдельных территорий.

Госпланы ряда союзных республик, в том числе и РСФСР, утвердили методику составления планов комплексного социально-экономического развития административно-территориальных единиц, предполагавшую в качестве базовых конструктивных элементов закрепление:

1. Экономической специализации регионов (места в территориальном разделении труда).

2. Достижения сбалансированности трудовых, топливно-энергетических, сырьевых ресурсов, обеспечение программ и проектов развития территорий строительным комплексом и мощностями индустрии стройматериалов.

3. Сбалансированности развития регионального хозяйства и социальной сферы.

4. Целевого уровня жизни населения.

5. Целевых показателей повышения эффективности производства, комплексного использования сырьевых и трудовых ресурсов^[107].

Комплексным планам социально-экономического развития регионов должны были соответствовать документы территориального (градостроительного) планирования и схемы размещения производительных сил.

В настоящий момент в РФ необходимость комплексного социально-экономического развития территорий нормативно закреплена в различных законодательных актах (например, Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В основополагающих актах ЕС в настоящий момент особо подчеркивается необходимость «сбалансированного распределения экономической деятельности в Сообществе»[108], которое включало в себя:

1. Экономическое развитие региона.

2. Социальное развитие региона.

3. Пространственное развитие региона.

4. Развитие институтов и организационных структур, осуществляющих управление региональным развитием.

Живите по правилу: МАЛО ЛИ ЧТО НА СВЕТЕ СУЩЕСТВУЕТ? Я неслучайно подчеркиваю, что место в голове ограничено, а информации вокруг много, и что ваше право...

Конфликты в семейной жизни. Как это изменить? Редкий брак и взаимоотношения существуют без конфликтов и напряженности. Через это проходят все...

ЧТО И КАК ПИСАЛИ О МОДЕ В ЖУРНАЛАХ НАЧАЛА XX ВЕКА Первый номер журнала «Аполлон» за 1909 г. начинался, по сути, с программного заявления редакции журнала...

Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: