Показатели устойчивого развития

Управление муниципальным образованием в соответствии с принципами устойчивого развития требует наличия определённой системы показателей, позволяющих оценивать, насколько современное состояние и сложившиеся тенденции в экономике, политике, социальной сфере и экологии соответствуют или противоречат этим принципам. Без возможности такой оценки заявления о приверженности идеям устойчивого развития неминуемо будут носить декларативный характер.

В настоящее время учёные и специалисты-практики в разных странах мира активно работают над такой системой показателей, однако различия в методологических подходах приводят их к различным результатам. Это вполне объяснимо, поскольку концепция устойчивого развития достаточно сложна и широка по содержанию и носит достаточно теоретический характер. Её идеи ещё предстоит конкретизировать и перевести на язык стратегического планирования, приспособить к практическим нуждам муниципального управления. Именно идеи устойчивости должны доминировать при разработке стратегических планов развития городов и других муниципальных образований.

Часто специалисты, работающие на местах над локальными Повестками Дня, составляют свои системы показателей, исходя из интуитивных представлений и реальных проблем своего муниципалитета, оперируя при этом показателями государственной и ведомственной статистики. При этом остаётся не вполне понятным выбор одних показателей (именно они якобы характеризуют устойчивость) и игнорирование других.

Таким образом, создание научно обоснованной методологии выбора показателей устойчивого развития является на сегодня актуальной задачей, а работы учёных в этом направлении заслуживают самого глубокого внимания. При этом необходимо учитывать, что для разных территориальных уровней (от глобального уровня до уровня отдельного населённого пункта) системы показателей будут различаться.

Учитывая направленность данного пособия, приведём обзор нескольких различных подходов к разработке системы показателей устойчивого развития для локального уровня.

Немецкий учёный Хартмут Боссель – в прошлом профессор и директор Центра изучения природных систем Кассельского университета – является одним из ведущих специалистов в области теории систем. Именно применение системного подхода отличает работы Х. Босселя от других авторов и придаёт его подходу наибольшую философскую глубину и стройность.

Наиболее полно сущность такого подхода раскрыта в книге Х. Босселя «Показатели устойчивого развития: теория, метод, практическое использование»[178].

Х. Боссель считает, что универсального набора показателей, адекватно отражающих положение дел в любом городе или районе, быть не может, так как концепция устойчивого развития включает в себя практически все стороны жизни муниципалитета, включая экономические, социальные, политические, экологические, демографические, этнические и все прочие возможные аспекты. Безусловно, значительное число показателей может совпадать (например, демографические показатели, характеризующие воспроизводство населения), однако перед конкретным муниципалитетом могут стоять свои специфические проблемы, без решения которых невозможно говорить об устойчивом развитии в целом. Для одного муниципалитета «узким местом» может быть проблема обеспечения жителей водой питьевого качества, что объясняет повышенное внимание к показателям, характеризующим техническое состояние городской системы водоснабжения или санитарное состояние источников воды. Для другого муниципалитета наиболее актуальной может быть жилищная проблема и соответственно на первый план выйдут показатели средней жилищной обеспеченности, объёмов и темпов жилищного строительства и т.п. Тем не менее выводы, вытекающие из анализа показателей устойчивого развития, принятых для разных территорий, вполне могут быть сопоставлены между собой.

Перечень показателей устойчивого развития для конкретного муниципалитета должен определяться коллективным путём, в процессе деятельности специальной рабочей группы, участниками которой должны стать независимые представители различных социальных групп, профессий и научных школ, отличающиеся уровнем образования, жизненным опытом, политическими взглядами и ценностными ориентациями. Только такой широкий круг участников может обеспечить достаточную репрезентативность выбранного набора показателей, который будет отражать всё многообразие взглядов, объективных интересов и потребностей различных слоёв населения.

Для того чтобы выбранный набор показателей устойчивого развития не оказался бессистемной совокупностью разнообразных статистических данных, эти показатели должны удовлетворять ряду требований, которыми необходимо руководствоваться при их отборе.

Как уже отмечалось выше, круг показателей устойчивого развития должен быть достаточно широк, чтобы охватить все стороны жизни муниципалитета. Для обеспечения полного охвата рекомендуется подходить к характеристике устойчивого развития с системных позиций, выделив шесть основных подсистем, от устойчивости каждой из которых зависит общая устойчивость развития территории. Следует сразу же пояснить, что данное разделение на подсистемы не претендует на социологическую фундаментальность, а носит прикладной характер, направленный исключительно на формирование всеобъемлющего круга показателей устойчивого развития, так как указанные ниже подсистемы представляют собой основные части антропосферы, которая развивается под воздействием человеческой деятельности и, в свою очередь, сама воздействует на это человеческое общество.

Хартмут Боссель группирует показатели устойчивого развития по следующим подсистемам:

· подсистема индивидуального развития– гражданские права и свободы, уровень благосостояния, здоровье, образование и квалификация, отдых и творчество, гендерные роли и пр.;

· социальная подсистема – динамика численности населения, его социально-демографическая и социально-классовая структуры, этнический состав, здравоохранение и социальное обеспечение и пр.;

· подсистема политического управления– политическое устройство, государственная политика (налоговая, правовая, в области прав человека, демографическая, иммиграционная, техническая, международная);

· инфраструктурная подсистема– города и другие населённые пункты, инженерная и транспортная инфраструктуры, обеспечение продовольственными и другими потребительскими товарами и услугами, связь и СМИ, наука и образование и пр.;

· экономическая подсистема– производство, финансы, рынок, предпринимательство и труд и т.п.;

· подсистема ресурсов и окружающей среды – природная среда (экосистемы, биоразнообразие, уровень загрязнения, ассимилирующая способность) и природные ресурсы (их истощение, регенерация).

Оценить устойчивость развития подсистемы может лишь такой набор показателей, который включает все аспекты жизнеспособности подсистемы и отражает её роль в обеспечении устойчивого развития системы в целом.

В то же время число показателей не может быть чрезмерно широким, оно должно соответствовать возможностям мониторинга и анализа. Для разумного ограничения числа показателей до уровня управляемости эти шесть подсистем могут быть агрегированы до трёх подсистем:

· Общественная система (подсистемы индивидуального развития, социальная и политического управления), то есть всё то, что входит в понятие «социальное развитие» (социальная организация общества, социальные условия жизни, формирование личности, политическая надстройка).

· Система обеспечения (инфраструктурная и экономическая подсистемы), то есть экономика с её производственной и непроизводственной сферами.

· Экологическая система (ресурсы и окружающая среда), то есть природная среда, рассматриваемая одновременно и как совокупность природных ресурсов, необходимых для развития, и как среда человеческого обитания.

Для лучшего понимания авторы настоящего пособия предлагают использовать более привычные названия систем:

· Экономическая система (вместо системы обеспечения).

· Экологическая система (название принято без изменений).

Эти три системы соответствуют трём видом потенциала: человеческому, экономическому и природному. Именно по этим трём системам целесообразно группировать показатели устойчивого развития.

Жизнеспособность любой системы определяется степенью её соответствия некоторым базовым ориентирам, обусловленным как внутренними свойствами самой системы, так и свойствами её окружения. Применительно к социальным системам такими ориентирами являются следующие:

Существование: система должна сосуществовать со своим окружением, то есть находиться в состоянии сбалансированного равновесия с ним.

Эффективность: система должна оставаться эффективной в борьбе с окружением за ресурсы и оказание воздействия на него.

Свобода действий: система должна иметь возможность адекватно отвечать на требования своего окружения.

Безопасность: система должна быть в состоянии адекватно реагировать на угрозы, происходящие от ненормального состояния своего окружения.

Адаптируемость: система должна уметь приспосабливаться к изменениям своего окружения и обладать способностью к самоорганизации.

Сосуществование: система должна быть способной модифицировать своё поведение с учётом интересов окружения.

Репродуктивность:система должна быть способна к воспроизводству.

Психологические потребности: люди, как существа, обладающие высшей нервной деятельностью, имеют потребности психологического порядка.

Ответственность: люди, как сознательные существа, несут ответственность за свои действия и должны подчиняться различного рода законодательным и моральным требованиям.

Система не может считаться жизнеспособной или устойчивой без надлежащего соответствия вышеперечисленным базовым ориентирам. Для выявления степени этого соответствия применяется так называемая рекурсивная процедура, которая заключается в повторении применительно к базовым ориентирам для всех подсистем следующих вопросов, отражающих:

1. Уровень жизнеспособности системы, оказывающей воздействие (то есть какова степень удовлетворения каждого базового ориентира этой системы).

Если хотя бы один базовый ориентир характеризуется низкой степенью удовлетворения, это говорит об ограниченных возможностях развития данной системы.

2. Вклад в систему, испытывающую на себе воздействие, то есть каким образом каждая система, оказывающая воздействие, способствует поддержанию жизнеспособности системы, испытывающей на себе воздействие (то есть способствует удовлетворению её базовых ориентиров).

Суть рекурсивной процедуры наглядно выражена в нижеследующей таблице.

Таблица 2.3.1. Рекурсивная схема определения показателей жизнеспособности

Системы, устойчивое развитие которых должны оценивать показатели, являются динамическими, то есть постоянно изменяются: экономика может расти или стагнировать, социальные конфликты углубляться или сглаживаться, природная среда деградировать или находиться в состоянии динамического равновесия с человеческой деятельностью. Поэтому устойчивость таких систем можно понимать как их устойчивое развитие, то есть понятия «устойчивость» и «устойчивое развитие» в данном случае тождественны.

Показатели устойчивого развития должны анализироваться в динамике, при этом размер анализируемого периода времени для каждого показателя может быть разным, в зависимости от характера оцениваемого явления, но обязательно достаточным для экстраполяции. К примеру, инерционность демографических процессов требует анализа динамики ретроспективных данных за значительное число лет, то же можно сказать и о многих экологических показателях, характеризующих изменения состояния природной среды. В то же время в экономике могут происходить резкие изменения (колебания рыночных цен, падение или рост спроса на какой-либо товар), поэтому для краткосрочного прогноза какого-либо показателя не нужна обширная ретроспективная база данных (достаточно увидеть тенденцию последних лет или даже месяцев), а более важен правильный учёт воздействия на этот показатель многочисленных внешних факторов.

В любом случае оценка динамического ряда конкретного показателя должна заключаться в ответе на вопрос: способствует ли такая динамика укреплению устойчивости системы или же несёт в себе угрозу дестабилизации? Если динамика показателя может считаться позитивной с точки зрения устойчивости системы, то существует ли предел роста или снижения, по достижению которого позитив может смениться на негатив и возникнет угроза и насколько достижение такого предела реально в разумной перспективе? И наоборот?

Задача показателей устойчивого развития – предупредить о возможных угрозах, которые в состоянии нарушить устойчивость системы, а их динамика должна позволять измерить скорость усиления негативного фактора (скорость приближения угрозы) и соответственно – время, остающееся до наступления критического момента, а значит отпущенное для исправления ситуации.

Отношение реально возможной скорости реагирования системы на угрозу к скорости приближения угрозы называется показателем Бьесиота. Его значение, равное единице, является критическим. Если значение выше единицы, значит, система успеет предотвратить надвигающуюся угрозу, если ниже единицы – значит, жизнеспособность системы вызывает сомнения.

Лишь при условии минимального удовлетворения всех базовых ориентиров системы можно ставить задачу её дальнейшего качественного развития путём дальнейшего удовлетворения отдельных ориентиров.

Однако показатели устойчивого развития не обязательно должны носить количественный характер, хотя это предпочтительнее с точки зрения анализа динамики их числовых значений и выявления трендов. Лица, хорошо знающие реальное положение дел в определённых сферах жизни муниципалитета, могут дать их верную оценку, не прибегая к анализу цифр, сбор которых представляет собой трудоёмкую и дорогостоящую работу.

Требования к процедуре выбора показателей

Как уже отмечалось в начале, отбор показателей для оценки устойчивого развития конкретного муниципального образования – задача рабочей группы. Её деятельность представляет собой коллективный процесс выбора репрезентативных показателей. Выбор отдельных экспертов неминуемо будет носить субъективный характер и зависеть от их жизненного и профессионального опыта, глубины специальных знаний и широты общего кругозора, социального положения и политических взглядов, поэтому важно обеспечить как можно более широкий состав рабочей группы. В неё должны войти отнюдь не специалисты в различных отраслях науки и практики (хотя это и не исключено), но в первую очередь – жители муниципального образования, граждане самых различных профессий, сталкивающиеся с проблемами муниципалитета в своей повседневной жизни – в быту и на работе.

Предложения участников относительно состава показателей будут различными, следовательно, необходимо организовать работу группы таким образом, чтобы в ходе конструктивной дискуссии участники постепенно пришли к согласию. При этом нужно следить за тем, чтобы предлагаемые показатели отвечали описанным выше требованиям. Для грамотной организации работы экспертной рабочей группы, в её работе должен принимать участи опытный фасилитатор, который направлял бы дискуссию в правильное русло, следил за корректностью вносимых предложений и поощрял участников к активности. Ни одно предложение не должно быть отвергнуто с ходу, все предложения должны фиксироваться для того, чтобы потом можно было выбрать из этого массива всё ценное, заслуживающее внимание.

Для придания большего политического веса деятельности рабочей группы и её результатам возглавить рабочую группу должен ответственный представитель муниципальной администрации.

Хартмут Боссель считает, что «наука не может предложить объективного метода определения единственно верного перечня показателей сложной системы… Самое лучшее, что мы можем сделать, это смириться с неизбежной субъективностью и придать названным процессам максимально возможный системный, научный и всесторонний характер, то есть добиться их разносторонности, полноты и воспроизводимости». Современная наука располагает для этого необходимой методической базой.

Рекомендуемый Х. Босселем метод получил название «Сиэттлский процесс», поскольку был успешно апробирован в г. Сиэтле, штат Вашингтон, США[179]. Процесс состоит из десяти этапов, последовательное описание которых приводится ниже.

В качестве основного критерия отбора кандидатов на участие в рабочей группе следует принимать способность кандидата к совместной работе, уважительное отношение к чужому мнению. Член рабочей группы должен регулярно присутствовать на совещаниях и участвовать в работе группы от начала до самого конца, независимо от общего времени работы.

Группа должна сообща выработать чёткую формулировку цели своей работы, принимаемую всеми членами, и запротоколировать её в письменном виде, чтобы в ходе работы не отклоняться от достижения поставленной цели.

Этап 3 – Разработка системы ценностей и представлений.

Участники группы должны договориться об общих подходах и критериях выбора показателей, которые также должны быть письменно зафиксированы и служить методологической основой работы. Отдельные принципиальные различия должны быть зафиксированы и учитываться в дальнейшей работе, что будет служить гарантией разностороннего, непредвзятого похода.

Участники группы должны ориентироваться в существующей системе статистической отчётности, знать, какую информацию можно получить в муниципальной администрации и других организациях, работающих на территории муниципального образования, иметь доступ к научно-исследовательским, проектным и прочим материалам. Вся имеющаяся информация должна быть проанализирована с точки зрения возможности её использования при разработке системы устойчивого развития муниципального образования.

Этап 5 – Разработка проекта исходного перечня показателей.

При разработке системы показателей нужно исходить, прежде всего, из необходимости адекватной оценки устойчивости развития. Необходимо избежать соблазна выбрать показатели устойчивого развития из числа принятых в статистике показателей или других имеющихся данных. Если это необходимо – в систему могут включаться и такие показатели, данные по которым отсутствуют.

Этап 6 – Общественное обсуждение системы показателей.

Продукт деятельности рабочей группы – разработанная её система показателей устойчивого развития муниципального образования – должен быть вынесен на общественное обсуждение. Для этого целесообразно задействовать местные средства массовой информации. Предмет обсуждения – проект системы показателей устойчивого развития муниципального образования – необходимо представить в виде брошюры, содержащей не только сами показатели, но и сделанные в доступной форме комментарии, объясняющие гражданам смысл каждого показателя и критерии, на основании которых он был включён в систему показателей устойчивого развития.

Результатом обратной связи с населением станут предложения граждан, которые должны быть рассмотрены рабочей группой. Эти предложения могут быть выражены недостаточно чётко и грамотно, носит эмоциональный характер, поэтому будут нуждаться во внимательном изучении. Предложения граждан, содержащие новый взгляд на уже рассмотренные рабочей группой проблемы, или поднимающие какие-либо новые проблемы, которые остались вне поля зрения рабочей группы, должны быть формализованы таким образом, чтобы вылиться в форму дополнительных показателей, подлежащих включению в систему.

Этап 7 – Техническая экспертиза системы показателей.

Система показателей, откорректированная с учётом мнения общественности, подвергается оценке технических экспертов, то есть профессиональных специалистов в различных областях науки и практической деятельности. Их задача – внести в систему, по мере надобности, необходимые изменения, гарантирующие точность, полноту и измеримость разработанного набора показателей. В необходимых случаях эксперты могут более точно сформулировать наименование показателя (учитывая принятую систему планирования и отчётности), указать на источники необходимой информации.

Технические эксперты не вправе пересматривать сам перечень показателей и тем более – подвергать сомнению саму методологию отбора, одобренную рабочей группой в начале её деятельности.

Этап 8 – Изучение проблемы сбора требуемых данных по показателям.

Как уже отмечалось выше, при разработке системы показателей устойчивого развития следует опираться на достаточно обширный банк данных, включающий регулярную статистическую отчётность, данные отраслевых подразделений и служб муниципальной администрации, специализированных организаций и др. Однако потребуются и такие сведения, которые никто специально не собирает, либо их сбор осуществляется нерегулярно в ходе каких-либо разовых исследований, поэтому их динамика отсутствует. В этом случае перед муниципальной администрацией встанет вопрос о необходимости проведения специального исследования и организации соответствующего мониторинга.

Значения некоторых показателей, отсутствующих буквально в таком виде или разрезе, в котором это признано необходимым для системы показателей устойчивого развития, могут быть получены косвенным путём – выведены из других, имеющихся в наличии, показателей. Для этого тоже нужно проделать определённую работу.

И, наконец, необходима работа над анализом, интерпретацией имеющихся и полученных в ходе специальных исследований количественных данных.

Поэтому на данном этапе должен быть составлен план необходимых работ по сбору недостающих данных и обработке имеющихся. Скорее всего, такая работа может быть выполнена силами местных научно-исследовательских организаций или вузов. В случае категорического отсутствия финансовых или других возможностей для осуществления этой работы нужно искать разумный компромисс между требованиями целостности системы показателей и реальными возможностями. Возможна замена отдельных показателей близкими по смыслу.

Этап 9 – Публикация окончательно сформированной системы показателей в СМИ.

Выработанная система показателей должна быть доступной самому широкому кругу общественности и специалистам, которые могли бы использовать их для оценки ситуации в своей профессиональной сфере. Это может быть обеспечено через опубликование системы показателей в различных средствах массовой информации одновременно с проведением соответствующей рекламной компании.

Система показателей может быть не утверждена официально муниципальными властями, в таком случае она может служить ориентиром для общественных организаций, опираясь на которые они смогут контролировать действия муниципальной администрации и оценивать проводимую её политику.

Этап 10 – Регулярный пересмотр и обновление системы показателей.

Этап является перманентным. Развитие может считаться устойчивым, только если оно вовремя реагирует на постоянно происходящие внешние и внутренние изменения. А для этого необходимо периодически (раз в два года) пересматривать систему показателей и обновлять базу данных, а каждые пять лет – заново проводить техническую экспертизу. Каждые десять лет рекомендуется повторять весь процесс, начиная с 1 этапа, чтобы подвергнуть критическому анализу и, если нужно, откорректировать основополагающие ценности и соответственно – систему показателей.

Метод определения показателей устойчивого развития путём рассмотрения степени удовлетворения базовых ориентиров носит универсальный характер и может применяться как к отдельным предприятиям или фирмам, семьям, экосистемам, так и к более сложным территориальным образованиям – населённым пунктам, районам, областям, автономным республикам, округам. В любом случае устойчивое развитие рассматривается как система, состоящая из трёх агрегированных подсистем: социальной, экономической и экологической.

Данное пособие ориентировано на муниципальный уровень управления, поэтому для нас важен именно масштаб муниципального образования 1-го или 2-го уровня – поселения или района.

В этом масштабе можно выделить все подсистемы устойчивого развития, которые выделяются и в более высоких территориальных единицах:

· индивидуальное развитие (наличие культурных и образовательных учреждений);

· социальная структура (демографический, классовый, национальный и конфессиональный состав населения, распределение жителей по уровню доходов и пр.);

· политическое управление (участие граждан в управлении, активность и степень влияния общественных организаций).

· инфраструктура (обеспеченность жилым фондом, коммунальным обслуживанием, транспортом);

· экономика (производство, финансы, рыночные институты, предпринимательство).

· ресурсы и окружающая среда (природные ресурсы, водообеспеченность, загрязнённость воздушного и водного бассейнов, обращение с отходами, энергосбережение).

В отношении любой социально-территориальной общности на уровне муниципального образования всегда можно подобрать соответствующий перечень показателей, учитывающих конкретные местные особенности. Для этого нужно соотнести вопросы из приведенной выше таблицы 2.3.1, касающиеся оценки базовых ориентиров, с каждой из подсистем.

Подход Х. Босселя представляется наиболее глубоко продуманным и философски обоснованным, однако рекомендуемая им методология достаточно сложна и требует от разработчиков системы показателей развитых навыков системного мышления, поэтому подходит скорее для специалистов, нежели для рабочих групп, состоящих из представителей различных кругов населения.

Что делает отдел по эксплуатации и сопровождению ИС? Отвечает за сохранность данных (расписания копирования, копирование и пр.)...

Система охраняемых территорий в США Изучение особо охраняемых природных территорий(ООПТ) США представляет особый интерес по многим причинам...

ЧТО ТАКОЕ УВЕРЕННОЕ ПОВЕДЕНИЕ В МЕЖЛИЧНОСТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ? Исторически существует три основных модели различий, существующих между...

Живите по правилу: МАЛО ЛИ ЧТО НА СВЕТЕ СУЩЕСТВУЕТ? Я неслучайно подчеркиваю, что место в голове ограничено, а информации вокруг много, и что ваше право...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: