О Всемирной Программе Устойчивых Городов (SCP) ООН-ХАБИТАТ

В большинстве стран высокий темп городского развития сопровождается возрастанием числа проблем, связанных, в том числе, с загрязнением окружающей среды. Это не только серьезно подрывает здоровье и благосостояние людей (в особенности наиболее бедных), но и наносит ущерб городской экономике и угрожает устойчивости достигнутого. Похоже, самая большая проблема для ответственных лиц, определяющих политику городского развития, и для практических работников – это гарантировать устойчивый рост города как с экономической, так и с экологической точек зрения.

Несмотря на то что существует общее восприятие ускорения городского развития как основной причины проблем, связанных с загрязнением окружающей среды (и других), результаты проведённых исследований говорят о том, что на самом деле подлинные причины находятся глубже. Например, в соответствии с исследованиями, проведенными по «Программе Городского управления», причины, лежащие в основе деградации окружающей среды, могут быть обусловлены «неправильной экономической политикой, неадекватными инвестициями в систему контроля за загрязнением, недостатком регулирующих и контролирующих структур, слабостью управленческого звена, недостаточностью средств для возмещения ущерба, а также слабостью политической воли и осведомленности населения».

Другими словами, это нерост городов сам по себе вызывает «причины» загрязнения окружающей среды, а напротив, ряд политических и управленческих ошибок приводит к тому, что города, в общем, не способны адекватно справляться с физическими проблемами, связанными с загрязнением окружающей среды, в результате их роста и изменения.

Как ответ на такую ситуацию Центр ООН по населенным пунктам (UNCHS) начал в 1991 г Всемирную Программу Устойчивых Городов (SCP) с целью помочь органам городского управления, а также их партнерам в «публичном» (государственном и муниципальном), частном и общественном секторах разработать улучшенную систему планирования и управления процессами, связанными с загрязнением окружающей среды, с тем чтобы более эффективно решать вопросы роста городов.

Эта инициатива SCP получила огромный отклик на «Всемирном Саммите» – Конференции ООН по окружающей среде и развитию (UNCED) в Рио-де-Жанейро в 1992 г. «Всемирный Саммит» обратил внимание мировой общественности на исключительную важность здоровой окружающей среды для социального и экономического развития и принял знаменитую «Повестку дня – XXI» (часто именуемую как « Агенда-21»). Агенда-21 четко сформировала круг желательных направлений и концепций, уделяя особое внимание межотраслевой координации действий и разработке управленческих подходов, основанных на децентрализации принятия решений и широком участии всего населения. Потенциал SCP как средства внедрения Агенды-21 в жизнь на городском уровне был признан и поддержан незамедлительно. В дальнейшем эта его роль была усилена на « Саммите городов » в Стамбуле в 1996 г. (на Второй конференции ООН по населенным пунктам – «Хабитат-2») и окончательно закреплена в «Повестке дня Хабитат» или «Агенде Хабитат ».

В 1995 г. руководящие органы Центра ООН по населённым пунктам (UNCHS) и Программы ООН по окружающей среде (UNEP) решили сделать Всемирную Программу Устойчивых Городов (SCP) своей совместной деятельностью, объединив при этом ресурсы и возможности обоих агентств и обеспечив более широкую и солидную основу для работы SCP. В 1996 и 1997 гг. SCP стала основным орудием двух агентств в претворении в жизнь новой формы развития сотрудничества, которая основывается на партнерстве, взаимном обучении и поддержке, обмене опытом с опорой, в основном, на местные ресурсы при поддержке международных программ, выступающих в роли фасилитаторов.

SCP сегодня.

С момента своего начала SCP выросла со скромных 100000 долларов до 30 миллионов долларов Всемирной Программы, мобилизовав поддержку из многочисленных источников: UNCHS, UNEP, UNDP, WHO, ILO, Всемирного банка, а также Нидерландов, Дании, Канады, Франции, Италии, Великобритании, России и других стран.

Тем не менее основное внимание SCP уделяет исключительно городскому уровню; в свои первые 5 лет существования SCP направляла более 5% собранных средств на деятельность на этом уровне. Первый демонстрационный городской проект SCP начал действовать с января 1992 г. в Дар-эс-Салааме (Танзания), вскоре последовали другие города: Аккра (Гана), Кагаян-де-Оро, Тагбиларан и Липа (Филиппины), Консепсьон (Чили), Дакар (Сенегал), Гавана (Куба), Ибадан (Нигерия), Исмаилия (Египет), Катовице (Польша), Лусака (Замбия), Мадрас (Индия), Мапуто и Нампула (Мозамбик), Москва и Санкт-Петербург (Россия), Шеньян и Юхань (Китай), Тунис (Тунис). Кроме того, целый ряд городов находятся на различных этапах разработки и осуществления демонстрационных проектов, например: Амман (Иордания), Асунсьон (Парагвай), Бело Горизонте (Бразилия), Газа (Палестина), Хараре (Зимбабве) и Кампала (Уганда).

В Танзании опыт проекта в Дар-эс-Салааме распространяется на различные более мелкие города (Додома, Моши, Занзибар и др.), каждый из которых инициирует в настоящее время свой собственный проект SCP. В Египте и Чили развивается та же инициатива по повторению процесса SCP в других городах. Поэтому, хотя SCP программа является всемирной по своему масштабу, она имеет четко выраженный местный характер. Более того, эта большая «семья» городов, работающих над проектами SCP, создаёт Программе чрезвычайно важную основу в виде мирового «реального опыта», благодаря чему подходы и методология SCP постоянно проверяются, адаптируются, пересматриваются и улучшаются. Наиболее сильная сторона подхода SCP заключается в том, что именно эта жизненная, общая методология приспосабливается к местным условиям и успешно применяется во многих городах, каждый из которых не только получает выгоду от подходов SCP и учится на них, но также вносит конкретный вклад в дальнейшую эволюцию и улучшение концепции SCP.

Чтобы добавить и поддержать эту энергичную и растущую базу городов-участников, SCP недавно развернула свою деятельность на региональном и мировом уровнях. На региональном уровне усилия сейчас сосредоточены на развитии взаимодействия и механизмов по обмену опытом, объединению ресурсов и знаний и развитию региональной информационной базы. В этом заключается дальнейший прогресс в африканском регионе, но инициативы подобных действий сейчас разворачиваются не только в Северной Африке, но и на Ближнем Востоке. На мировом уровне нынешний прогресс ещё больше: SCP мобилизовала значительные ресурсы для увеличения действенного потенциала своего руководства и партнеров:

· в части наиболее эффективных базовых городских проектов и соответствующих действий на городском, региональном и национальном уровнях;

· в развитии и поддержке взаимодействия, обмена опытом и взаимного обучения;

· в сборе опыта, записи хороших практических примеров и в разработке других средств систематического обучения на примере семейства городов SCP;

· в разработке разнообразных «инструментов» и методических руководств для поддержки широкого воспроизводства процесса SCP.

Поскольку SCP обеспечивает общую основу адаптированных к местным условиям новых подходов в управлении городскими процессами, связанными с загрязнением окружающей среды, то она на практике доказала свою идеальную привлекательность в плане сотрудничества между организациями, а также то, что она является средством для достижения этого сотрудничества. Гибкость подходов SCP дает возможность обеспечить проекту широкую поддержку, а организационная структура городского проекта SCP обеспечивает хорошую базу для необходимой координации усилий на местном уровне.

В результате SCP уже сотрудничает почти с 20 различными международными поддерживающими программами, а также с национальными и международными неправительственными организациями и ассоциациями местных властей в деле претворения в жизнь различных городских демонстрационных проектов. В дополнение к чрезвычайно ценной поддержке, которую она прямо или косвенно оказывает претворению в жизнь проекта SCP, эта широкая база для сотрудничества между организациями даёт важные стимулы для мобилизации дополнительных ресурсов и, в особенности, фондов для приоритетных капитальных вложений.

Некоторые ключевые характеристики SCP.

Как уже отмечалось ранее, SCP не рассматривает ухудшение окружающей среды как необходимое или неизбежное следствие быстрого роста городов. Равным образом SCP не считает стесненность в финансовых ресурсах основной причиной появления проблем с загрязнением окружающей среды.

SCP полагает, что ухудшение окружающей среды в первую очередь связано с:

· несоответствующей политикой городского развития;

· плохим планированием и управлением роста городов, которые неадекватно рассматривают недостатки и возможности естественной среды обитания;

· несоответствием городской инфраструктуры, не получающей необходимых инвестиций и должной эксплуатации - и грамотного управления;

· отсутствием координации и кооперации среди ключевых групп стейкхолдеров[185].

Поэтому SCP сосредотачивается, главным образом, на проблемах городского экологического планирования и управления (EPM). Она работает напрямую с местными администрациями городов и их партнёрами и обучает своим концептуальным подходам к вопросам развития ответственных местных руководителей, придавая большое значение:

· более правильному отношению к делу с использованием информации об окружающей среде и технической экспертизы;

· лучшему распознанию и пониманию приоритетных проблем, связанных с загрязнением окружающей среды, приводящему к принятию более взвешенных решений, касающихся развития города и его окружающей среды;

· улучшению процессов и механизмов формулирования скоординированных стратегий в области окружающей среды и их успешного претворения в жизнь;

· усилению и большей организованности управленческих возможностей партнеров в публичном, частном и общественном секторах;

· более эффективной мобилизации и использованию технических и финансовых ресурсов.

Подобным же образом SCP уделяет внимание процессу экологического планирования и управления, – связанному не только с разработкой планов, со специальными докладами и исследованиями. Большинство городов уже достаточно обеспечены различными планами, а также многочисленными специальными исследованиями, издаваемыми зачастую за большие деньги. Однако это мало влияет на их рост и развитие. Даже в тех редких случаях, когда такие планы и подобные документы внедрялись в жизнь (впрочем, обычно лишь частично), последствия оказывались совершенно отличными от того, что было первоначально задумано.

Ключевые характеристики SCP делают упор на понимание двусторонних отношений между окружающей средой и развитием:

· городское развитие влияет на окружающую среду (загрязнение воздуха, истощение подземных источников воды, осушение низменных участков и др.);

· окружающая среда, в свою очередь, влияет на развитие (нехватка воды, наводнения, оседание грунта и т.д.).

SCP подчеркивает необходимость понимания долгосрочных противоречий в системе «окружающая среда – развитие». Зачастую серьёзный и длительный (может быть, даже постоянный) ущерб наносится окружающей среде просто потому, что долгосрочные последствия не оцениваются должным образом и не включаются в процессы планирования и принятия решений. Это особенно относится к тем случаям, когда краткосрочные действия предпринимаются изолированно в одной сфере деятельности (например, засыпка болот и низменных участков для городского развития), в то время как долгосрочные последствия скажутся позднее в других сферах (наводнение из-за перелива воды из других мест, потери ресурсов живой природы, усиливающаяся эрозия почв и т.д.).

Почти везде в мире городская система управления организуется традиционными иерархическими бюрократиями с вертикальным подчинением и делится на многочисленные департаменты и отделы, которые в свою очередь, зачастую разделены жесткими профессиональными/техническими границами. Эти местные управленческие структуры в основном создаются для простых форм административного управления и сферы обслуживания, они большей частью узко направлены и краткосрочны по действию.

Эти традиционные типы административных структур очень плохо подходят для сложных требований городского развития и экологически ориентированного планирования и управления (ЕРМ)[186] в современном мире. Проблемы окружающей среды, в основном, не вписываются в границы департаментов, отделов и профессиональных подходов, создавая сложные виды краткосрочных и особенно долгосрочных взаимодействий в широком круге сфер деятельности. Более того, эти взаимодействия часто недопонимаются. Исходя из этого, развитие и укрепление межотраслевых и межорганизационных связейявляются характерной особенностью каждого городского проекта SCP.

SCP городов вносит также основной вклад в дело максимального расширения круга участников городского экологического планирования и управления. Этот вклад основывается не на теории или идеологии, а на практическом понимании того, что эффективное и устойчивое управление окружающей средой требует активного и массового вовлечения всех тех разнообразных групп, организаций и носителей интересов, чье сотрудничество необходимо для успешной работы и конечного результата. Экологическое планирование и управление – это не та деятельность, которая может осуществляться исключительно в кабинетах городской администрацией. Наоборот, её успех зависит от должного вовлечения:

· публичного сектора – особенно на местном уровне, в том числе все соответствующие агентства, департаменты, властные структуры и т.д., а также политиков и чиновников;

· частного сектора – отраслей экономики (торговля, бизнес, промышленность), причём как крупных участников, так и «неформальных»;

· общественного сектора – неправительственных организаций, действующих на местном уровне, частных добровольных организаций, различных групп, заинтересованных в сохранении окружающей среды и т.д.

Подход SCP принимает реальность того, что существуют различные и зачастую противоречивые интересы в отношении какой-либо конкретной проблемы, связанной с окружающей средой или развитием. Разумеется, сама постановка проблемы, её разработка и пути решения зависят от того, чья точка зрения и чьи интересы принимаются как приоритетные. Возможность окружающей среды для одного направления использования (засыпка болота под строительную площадку) одновременно может представлять экологическую опасность для другого (наводнение из-за перелива воды). Поэтому совершенно нереально искать «нейтральное» или чисто «техническое» решение. Значительно важнее просчитать в проекте комплексно все возможные расходы и доходы, преимущества и недостатки и, в особенности, распределение вероятных доходов и убытков, связанных с альтернативным направлением деятельности (или бездействия).

По этой причине, касаясь любой конкретной экологической проблемы, подход SCP требует, чтобы был определён и непосредственно задействован в процессе экологического планирования и управлениявесь спектр «стейкхолдеров » (заинтересованных партий или групп). Спектр участников проекта от публичного, частного и общественного секторов должен включать:

· тех, кто владеет соответствующей информацией, знаниями или опытом в решении экологической проблемы;

· тех, кто контролирует или влияет на рычаги вмешательства и осуществления;

· тех, чьи интересы напрямую влияют на экологическую проблему или чья деятельность влияет на неё.

И, наконец, из имеющегося долгого и разностороннего опыта работы над проектами SCP вполне очевидно, что подход к работе над ними требует устойчивых и долгосрочных обязательств, если мы хотим добиться ощутимых результатов. Не существует легких ответов на проблемы городской окружающей среды – глубоко укоренившиеся и системные трудности не решаются небольшими порциями дополнительных инвестиций или внедрением новой блестящей технологии. Основная задача состоит в том, чтобы изменить подход отдельных лиц и организаций к вопросам ведения бизнеса в управлении городским развитием. Только процесс этот обычно бывает медленным, трудным и сложным.

В SCP принят гибкий подход, прагматичный и легко реагирующий на изменения. Он основывается на предпосылке, что окружающая среда - это критическая составляющая успеха или неудачи городского развития и что представительное управление является наиболее эффективным ответом на экологические проблемы. SCP осуществляет такой управленческий подход, который предлагает вовлечь и использовать, а не исключить и ограничить различных участников проекта SCP. И, что наиболее важно, SCP - это общий подход, который всегда адаптируется применительно к конкретным местным условиям окружающей среды.

Краткое изложение процесса SCP.

Процесс SCP развился путём отработки его на примере широкого разнообразия множества городов по всему миру и всё ещё продолжает изменяться на основе новых знаний и опыта. Тем не менее основной подход SCP на уровне городских демонстрационных проектов сохраняет свои основные формы, которые ниже кратко обобщены.

Каждый проект SCP в международной практике обычно проходит через три широкие, обычно перекрывающие друг друга фазы:

· Стартовая фаза – от 6 до 9 мес.

· Фаза стратегии и планирования действий – от 15 до 24 мес.

· Незаконченная фаза консолидации и продолжения.

В период Стартовой (или Первой) фазы закладываются основы всего проекта SCP, поэтому значительные усилия уходят на обеспечение того, чтобы всё было сделано тщательно и успешно.

Ключевые действия во время этой фазы следующие:

1. Создание и организация проектной команды.

2. Выявление и разъяснение проблем окружающей среды.

3. Сбор и анализ соответствующей информации.

4. Выявление и мобилизация ключевых участников программы.

5. Согласование принимаемых к работе первоочередных экологических проблем.

6. Подтверждение поддержки проекта и принятых подходов на широкой основе.

Выявление и разъяснение городских экологических проблем, например, является намного более сложным и трудным делом, чем это может показаться на первый взгляд. Для оказания помощи проект SCP обычно готовит «Экологический профиль», который представляет собой особый способ организации сбора информации для освещения взаимодействия между окружающей средой и развитием, а также для иллюстрации критических аспектов управления.

Для оказания помощи в организации сбора необходимой информации как для первой, так и, в особенности, для второй фазы, общим правилом является установка упрощённой системы GIS/EMIS (геоинформационная система / информационная система экологического управления).

Другим обязательным требованием является выявление, мобилизация и привлечение к работе соответствующих стейкхолдеров (для того, чтобы сделать активными участниками проекта тех стейкхолдеров, которые обычно не привлекались, потребуются дополнительные усилия).

Первая фаза обычно заканчивается широкой Городской Консультацией. Она обычно занимает от 3 до 5 рабочих дней с привлечением от 150 до 300 и более человек. На Консультации тщательное рассмотрение и дискуссия по основным экологическим проблемам приводят к достижению соглашения, на основании которого определяются приоритетные проблемы проекта SCP. Кроме того, Консультация подтверждает политическую поддержку стейкхолдеров и консолидирует их деятельность, а также согласовывает установленные мероприятия для остальных действий по проекту, включая создание на широкой основе межотраслевых Рабочих Групп.

Вторая фаза (Фаза выработки стратегии и планирования действий ) включает в себя основной рабочий период проекта и, в целом, содержит следующие мероприятия:

На Городской Консультации создаются Рабочие Группы по согласованным приоритетным проблемам; может быть создано несколько Рабочих Групп по конкретным вопросам, более частным по отношению к главным проблемам. Каждая из этих Рабочих Групп включает представителей ведущих стейхолдеров, например, различных муниципальных департаментов и агентств, связанных с этой темой, а также частного сектора и групп неправительственных организаций. Ключевая особенность этих Рабочих Групп состоит в их ориентации на решение конкретных, а не общих проблем, поэтому нужно поощрять межотраслевую кооперацию на проблемно-ориентированной основе.

Эти различные Рабочие Группы, поддержанные проектной командой SCP с помощью специалистов по ресурсам, участвующим в проекте, выполняют основную работу по проекту SCP.

Рабочие Группы выполняют различные задания. Они анализируют имеющуюся информацию по экологическим проблемам и, особенно, по разработкам, стратегиям и планам, которые были до этого подготовлены или рассмотрены. Далее Рабочие Группы уясняют суть проблемы и оценивают различные возможные осложнения и риски при альтернативном вмешательстве. В ходе этого процесса достигается консенсус по основным стратегиям экологического управления, чтобы в результате получить общее согласие по данной конкретной проблеме. Результат наверняка будет отличаться от предыдущих стратегий, поскольку в соответствии с процессом SCP он основывается на межотраслевом обсуждении с широким участием сторон, имеющих разные интересы и точки зрения.

Используя в своей работе специальную Координационную Рабочую Группу, проект SCP объединяет также несколько различных проблемно-ориентированных стратегий во всеобщую стратегию по управлению устойчивым развитием окружающей среды, благодаря чему учитываются решающие внутренние взаимосвязи между экологическими проблемами. Это помогает создать основу для рамочного плана управления процессами в окружающей среде, а также обосновать базу для разработки местной Агенды-21.

Рабочие группы работают также над переносом согласованных стратегий в Планы действий, содержащие согласованные временные графики, затрачиваемые ресурсы, механизмы координации, перечень ответственных лиц и т.п. Используя широкое представительство в Рабочих Группах, эти Планы действий совершенствуют пакеты взаимно поддерживающих друг друга обязательств. В этот момент становится очевидным преимущество Рабочих Групп, созданных на широкой основе, так как появляется возможность мобилизации поддержки групп из частного сектора, неправительственных организаций и т.п. и тех департаментов публичного сектора, которые традиционно не участвовали в принятии решений по данной конкретной экологической проблеме.

Претворение в жизнь согласованных Планов действий также начинается во Второй фазе, причем некоторые проблемы и подпроблемы достигают этой ступени раньше других в зависимости от местных обстоятельств.

Во время Второй фазы могут быть приняты к рассмотрению дополнительные приоритетные проблемы, так как проект SCP мужает и набирается опыта. Пример разработки демонстрационных проектов при реализации процесса SCP представлен в картографическом приложении.

См.: Картосхема 2.5.1. «Стратегический план устойчивого развития города Выборга на период до 2015 года. Разработка демонстрационных проектов».

Чтобы поддержать Рабочие Группы и организации – стейкхолдеры, которые направили своих представителей в эти Группы, проводятся различные тренинги, проверки готовности и компетентности.

Установленные Планами действий и стратегиями, появляются предложения по капитальным инвестициям и проектам технического сотрудничества, объединяясь по мере возможности во взаимоподдерживающие «пакеты». Они конкретизируются, согласовываются и разрабатываются до «пригодного к учету» статуса, после чего начинается проведение переговоров с потенциальными инвесторами. Образец инвестиционного предложения представлен в картографическом приложении.

См.: Картосхема 2.5.2. «Схема планировки и очерёдности застройки исторического центра г. Выборга. План туристской тропы “Дорога Нейпорт”».

Финальная фаза проекта SCP (которая перекликается некоторыми действиями со Второй фазой) включает следующий ряд мероприятий:

1. Начало действия проектов по приоритетным капиталовложениям и техническому сотрудничеству.

2. Консолидация и расширение зон действия инициатив по наращиванию объемов.

3. Установление процедур и подходов SCP.

4. Распространение систем мониторинга и начала процесса оценки.

5. Начальные шаги по повторению процесса SCP в других городах.

Капиталовложения и проекты технического сотрудничества, после того как они сформулированы, обычно должны получать финансирование и начинать осуществляться на деле уже во Второй фазе. Хотя из за характерных для финансовых учреждений задержек, проекты чаще начинаются только во время Финальной фазы. Системы координации и мониторинга, созданные на базе SCP проекта, представляют большую ценность в этом плане. Они не только помогают эффективно осуществить инвестиции, но и обеспечивают дополнительную поддержку необходимым операциям по эксплуатации и управлению.

Опыт выполнения проекта SCP, полученный благодаря деятельности различных Рабочих Групп, обеспечивает наращивание позитивного потенциала и позволяет новым подходам и возможностям твердо укорениться в различных местных учреждениях. Так возможности SCP воплощаются на долгосрочной основе.

И, наконец, благодаря урокам опыта, полученным в ходе городского проекта SCP, а также личным и общественным контактам, выявленным в период действия проекта, появятся ресурсы для повторения процесса SCP и его распространения на другие города.

ЧТО И КАК ПИСАЛИ О МОДЕ В ЖУРНАЛАХ НАЧАЛА XX ВЕКА Первый номер журнала «Аполлон» за 1909 г. начинался, по сути, с программного заявления редакции журнала...

Что способствует осуществлению желаний? Стопроцентная, непоколебимая уверенность в своем...

Конфликты в семейной жизни. Как это изменить? Редкий брак и взаимоотношения существуют без конфликтов и напряженности. Через это проходят все...

ЧТО ПРОИСХОДИТ, КОГДА МЫ ССОРИМСЯ Не понимая различий, существующих между мужчинами и женщинами, очень легко довести дело до ссоры...

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском гугл на сайте: